我国签证制度与引进国外人才相关性研究

楼俊毅

关键词签证制度 引进人才 比较 建议

签证作为外国人进入他国的必要条件，在各国引进外国人才活动中扮演了十分重要的角色，不同的签证制度对引进国外人才具有不同的影响和作用。本文在众多研究成果的基础上通过比较分析法对我国以及主要西方发达国家的签证制度进行比较研究，找出各国的主要特点以及可行的借鉴之处。力求在人才的国际竞争日益激烈的今天，通过借鉴他国典型的签证制度，改革我国签证制度中的不足，保持相对有优势的部分，保证我国在国际人才市场中占据相对有利的地位。

一、中国签证引进人才的相关制度

众所周知，签证是外国人合法进入他国的前提条件和必要手段，只有通过签证的签发才能有效形成对外国人的系统管理，区分外国人类别以及入境目的，正是因为如此，签证与国外人才的引进才显得息息相关。只有实行适合的签证制度，提供足够优惠的福利和政策，保持对国外高端人才的吸引力，才能使我国在国际人才市场上占据有利地位，吸引更多高端高层次人才。

（一）中国签证政策概述

中国的签证制度是根据社会发展各个阶段上的不同的经济条件、政治条件、文化条件以及国际发展大环境而产生和进步的。签证制度的法律制定不但要适合我国国情，也要符合整个国际形势走向。特别是在当今世界经济全球化浪潮的推动下，中国在坚持完善国内法治体系的同时积极参与国际活动，制定符合我国国家利益的国际条约。我国现行签证制度就在此背景下应运而生。

外国人在中国境外签发、延期、换发签证，由中国驻外使领馆或者外交部委托的其他驻外机构办理。在中国，持普通护照的公民由公安机关主管，持外交、公务护照的人员由外事机关负责主管。

根据我国2013年实施的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，我国普通签证的类型范围扩大，分为16类。其中，R字签证主要涉及国家需要的外国高层次人才和急需紧缺的专业人才;z字签证主要涉及申请在中国境内工作的人员。

外国人永久居留证，即所谓的中国“绿卡”，主要面向具有特定技术、在华投资或者在华有亲属的移民等。根据法律规定，只要符合上述条件的外国人，均可以向相关部门申请在华永久居留资格。具有永久居留资格的外国人，在日常生活和工作中拥有和中国公民同等待遇，不受时间限制。

（二）我国签证制度对高层次人才引进方面存在的问题

在全球经济一体化的进程下，经济发展的同时促进了国际人员流动，国际移民浪潮是国际社会发展所出现的必然现象。我国根据我国国情和国际形势状况，及时调整了签证管理制度，为国外优秀人才进入我国提供了良好的社会环境和政治基础，对我国的经济建设产生了积极影响。但是，我国的签证制度还没到完美无缺的地步，仍然存在一些不够完善的地方，在客观上阻碍了我国融入世界移民浪潮的脚步。

1.缺乏统一的管理，职能部门分散僵化。根据我国法律规定，在海外人才引进工作中公安、教育、外交等部门均有管辖职能，这就极易造成各管理部门职能不清、权力交叉、职能混乱，也在客观上增加了外国人才来华工作、居留的申请成本。我国目前的国外人才主要集中于在华访学交流、外国专家在华工作、外国人在中国永久居留等多个方面，每个方面彼此独又相互联系，但在我国现行的签证制度管理模式下被强行分隔成完全独立的几个部分，这就导致了我国对国外人才管理的问题，各部门之间独立行使职能，没有实现多部门的联动多局限于自身的职能范围，这就导致了并不能很好的统筹引进国外人才的各个方面。

2.部门规章与签证法律法规之间存在冲突。最大的冲突就是关于签证分类的内部文件。我国签证的种类分为外交签证、礼遇签证、公务签证、普通签证四类，普通签证又可以根据不同入境目的以及期限分为L、F等9类。然而，公安部门在内部工作文件中陆续推出了特区旅游签证、各种单方面免签证、W签证等不同签证以及《外国人签证和居留许可工作规范》和“绿卡”制度。这就在客观上造成了内部工作规程和国家法律规定不同步的弊端。

二、主要发达国家关于引进人才方面的规定

（一）美国签证政策中的人才引进战略

1.美国签证政策概述。美国作为移民大国，其现行签证制度与我国有很大不同，其中最大的不同就是美国把申请进入美国的外国人都认为是具有永久居留倾向的人。在经济全球化的今天，人才作为高级生产要素继资本、技术、信息之后在全球范围内大规模流动和配置，作为传统移民国家的美国，面对经济全球化的浪潮也制定了适合其国情的吸引人才的政策。

2.美国的人才引进战略。美国作为全世界移民最成功的国家，他的签证制度当然具有一定的可取之处，其签证政策制度可以概括为美国型，这类制度政策的特征是根据国内的人口、劳动力等问题以及国际移民大方向出发，符合时宜的制定相应的出入境管理政策。以移民起家的美国，在签证管理方面从古至今都以其经济状况、政治发展要求、社会因素、劳动力市场的要求等方面为出发点，由行政主管机关根据国情接纳外国移民。

根据美国签证制度的规定，移民就是具有永久居留倾向的入境的外国人，因此他们必须获得移民签证才可入境。移民签证就是由美国政府指派的使领馆官员向具有永久居留倾向的外国人签发的进入美国的凭证。移民签证根据是否具有一定限额可以分为不受配额限制移民签证和受配额限制的移民签证两种。

通过对美国的签证政策以及移民管理的分析，我们可以知道正是移民政策对于人才引进方面的巨大推动力才使得美国在全球范围内在“人才进口”方面取得巨大优势。美国的人才引进战略是基于其签证政策形成的但又具有相对独立性。美国打着人道主义营救的旗号，以安置政治难民为由获得了大量的外国高科技人才，同时鼓励外国留学生永久居留，并且为了更大范围的吸引技术工人，提出“合同劳工制度”。通过这些方式，美国不断获得了人才。

（二）日本签证制度与引进人才的相关性

1.日本引进人才的相关签证制度。根据日本有关法律规定，所有外国人进入日本，必须持有日本驻外使领馆签发的有效护照和签证。按照《日本出入境管理法》规定，根据外国人进入日本的目的可以分为外交签证、临时访问签证、公务签证、过境签证、工作签证、特殊签证和一般签证。其中，工作签证是与引进人才有关的签证制度，主要发放给具有较高专业技术能力或艺术才华的人员和投资者。相比于英美等西方发达国家，日本签证申请非常复杂，除了填写必要的表格（申请表、邀请函、保证函等）外，还必须提交很多相关的文件材料。然而得到工作簽证并不意味着国外人才保证能够进入日本，日本的居留许可制度才是实现国外人才长期居留的重要环节，只有得到了日本居留许可才具有在日本长期居留的可能性。

2.日本签证制度的特点

（1）获得签证并不保证能进入日本。根据日本法律规定，根据日本法律，签证只是进入日本的必要条件，而不是充分条件，并不是拥有日本签证的必然结果。签证只是用来证明入境人的护照有效真实，证明入境目的与期限符合日本法律法规的规定。想要入境日本，外国人需要在入境口岸向移民官员申请入境许可。入境许可的真实有效是入境者一切相关手续的基础，是外国人在日本居留的法律依据。

（2）严格与保守。日本过分保守的移民、难民政策导致了日本签证从申领到签发的僵化。根据相关数据表明，日本目前的外国移民仅占全国人口的1%，然而这些移民也基本上来自于上世纪军国主义时期，可以说基本没有新移民。与此同时，日本是许多发达国家中难民接受度最低的国家之一。自1981年加入《联合国难民地位公约》以来，日本只批准了30名难民的庇护申请。反观美国，在2002年一年就批准了3.7万难民的庇护申请。

三、改进我国现行签证制度的对策与建议

（一）美国签证制度对我国改进签证制度的意义

1.改革体制，整合功能。前文提到，中国现行签证制度面临的问题之一是，主管部门权力过于分散，权责不清，缺乏整体协调统一。从长远来看，目前的制度不利于我国签证制度的可持续发展，特别是对信息的实时交互、有序高效的管理都产生了巨大的负面影响。

对此情况，以美国为例，我国可以将主管权力从分散于多个部门集中到一个由中央统一领导的管理总局，独立行使管理职能，国家移民局就是此对策最好的运用。然而我国国家移民管理局刚刚成立，一切机制刚刚启动，分管各地区的分局尚未完全成立，还未形成全国范围的统一管理，众多拥有管理职能的机构尚未裁撤仍在运行，从客观上加剧了改革体制的难度。因此，我国整合签证管理职能的道路任重道远。

2.改革签证分类。随着经济全球化和我国经济的不断发展，我国对待人才移民的态度是不断变化的，既要求人才能服务国家经济和社会，又能做到不威胁国家安全，符合国情的需要。因此，中国的签证类型也应该根据这些变化进行全面改革。我国可以将签证按照长期和非长期来进行分类，同时设置长期和非长期两类签证的相互转换机制，依据入境人的身份、目的、事由改变，及时转变其的签证类型。比如，在华留学的外国人，如若符合在华工作条件，可以把学习类签证转换为工作签证。

3.健全相关法律法规，构建多元管理体系。外国人才签证是海外高层次人才进入我国的首要环节，属于我国出入境管理的重要职能。目前我国现行的《出境入境管理法》以“管理”和“服务”并重的管理理念为我国全新的出入境管理体系奠定了法律基础。然而还存在着些许不足之处。新法的有关程序性内容不够规范完善，在执行过程中会造成执法不严、自由裁量过于宽泛等问题。我国应当根据目前的社会经济和外国人管理的宏观环境，将我国的法律法规往更加合理化、科学化方向发展，根据国情确定国内主要工作任务。在进一步加强签证管理的前提下，保障外国人的签证救济权利，具体问题具体分析，同时重视高精尖科技人才的引入，形成更具操作性、体系性的法律政策。

（二）日本签证制度对我国的借鉴意义

1.坚持对外开放，融入国际移民浪潮，促进进一步发展。随着经济全球化和政治多极化的日益强化，人才作为生产在全球范围内的流动配置也愈演愈烈，国际移民浪潮不可避免。日本签证制度的严格和保守，令许多优秀国外人才望而却步，日本极低的移民率也在客观上导致了其经济发展停滞和社会人口老龄化等各方面问题。我国要坚持做到真正的對外开放，融入国际移民浪潮，接纳对我国发展有利的各方面人才，促进进一步发展。

2.建立符合国情的居留许可制度，保障社会秩序与国家安全。日本的居留许可制度虽然在一定程度上阻碍了国外人才的引进工作，但从宏观角度来看，居留许可制度保证了入境人员的可靠性和安全性，对维护国家安全具有十分重要的意义。因此我国在扩大开放吸引更多国外人才的同时，也要建立一套符合我国国情的居留许可制度，对入境的外国人才以及想要入境的外国人进行综合评判，杜绝一切对国家安全有威胁的因素。目前，我国处于深化改革开放的历史阶段，在入境外国人才日益增多的情况下，为了避免出现社会压力以及国外恐怖势力渗透的情况，建立居留许可制度就显得尤为重要。只有建立相关制度考核和评判外国人才，才能真正做到维护国家安全和社会秩序。