惩罚型行政黑名单的法律规制

丁页

关键词：惩罚型行政黑名单;认定标准;移出标准;行政相对人

2014 年，国务院正式印发我国首部国家级社会信用体系建设专项规划——《社会信用体系建设规划纲要》（以下简称《纲要》），纲要明确提出“在现有行政处罚措施的基础上，健全失信惩戒制度，建立各行业黑名单制度和市场退出机制”。随着我国社会信用体系建设的日益完善，行政黑名单制度在地方实践中运用的频率越来越高。目前，针对行政黑名单国家尚未出台高位阶立法，与惩罚型行政黑名单相关的制度大多数出自部门规章或规范性法律文件。[1]因此，当务之急是在界定惩罚型行政黑名单的基础上，结合黑名单制度在实践应用中出现的问题并提出解决方案以期为行政黑名单的高位阶立法提供立法建议。

惩罚型行政黑名单的界定

行政黑名单是指行政机关将严重违反行政管理规范的自然人、法人或其他组织通过内部管理或者对外公布的方式，以不同的信用评价建立不良记录名单，来限制其一定行为的法律制度。行政黑名单根据不同功能划分的类型如下图表一。[2]

由上图可知，惩罚型行政黑名单与其他行政黑名单最大的不同之处在于惩罚型行政黑名单的法律性质是行政处罚。惩罚型行政黑名单通过依法入册登记的方式来约束已违反行政管理秩序的行政相对人，使行政机关实现有效管理。这势必会直接导致公民名誉权、人身权、财产权等合法权益受到限制或者剥夺。只有明确好惩罚型行政黑名单与其他行政黑名单的定义和区别，才能知己知彼，结合现存问题为立法提供更好的建议。

惩罚型行政黑名单的现存问题

目前，我国虽然已存在专门的指导性文件，但至今尚未出台针对惩罚型行政黑名单的高位阶立法。惩罚型行政黑名单在多数政府部门的规范性文件中未以直接名称表达，经常以不良记录、“黑名单”、联合惩戒等表述出现在具体领域的规定之中。以下是惩罚型行政黑名单在实践中较常出现的问题。

未统一各地机关的认定标准。惩罚型行政黑名单较低的立法层级与繁杂的内容使其认定标准不统一，甚至各地机关会按照本地区的情况创设出不同标准，导致在实践过程中行政机关以不够法律位阶的“规章”或“以其他规范性文件”形式来设定惩罚型行政黑名单。然而这样创建出来的惩罚型行政黑名单内容失误的可能性很大。市场主体没能正确适用，容易引起市场混乱甚至增加了各地的行政诉讼。[3]各地机关认定标准不同也会导致不同的执行。有些行政机关过于高估个别事项的的社会危害，把所有信息都纳入惩罚型行政黑名单。有些机关则轻描淡写地略过部分管理信息，低估个别事项的社会危害，未将重要信息纳入惩罚型行政黑名单。在没有统一标准的情况下，不同地区很容易发生“同案不同判”的情况。

未保护行政相对人听证权利。惩罚型行政黑名单制度里基本上都规定了有关告知或听取行政相对人陈述、申辩的程序。但从各地实践中发现，即便行政机关听取行政相对人陈述也没有对听证程序作出具体的规定，听证程序强调行政机关在作出事关相对人的重大决定之前，给予其发表意见的权利。缺乏听证程序会导致行政相对人的合法权益难以得到全面保障。

未告知行政相对人处理结果。惩罚型行政黑名单创建完成后需要及时告知公众。但在实践中发现，行政机关未及时告知行政相对人，有些行政相对人对自己是否“榜上有名”一无所知，这不利于行政相对人采取相应的补救措施来尽快履行法定义务，更不利于实现行政黑名单的立法目的。

未设立移出黑名单相关标准。惩罚型行政黑名单的作用在于引导及纠正行政相对人的行为。行政机关在公布名单后仍然存在监管责任。行政机关要根据行政相对人的后续情况选择相应管理措施，或是维持黑名单记录，或是进一步加强行政处罚亦或是将其移除黑名单等。因此，不完善移出惩罚型行政黑名单的标准，就会使行政相对人在改正相应违法事实后无法及时恢复自身权利，也会使行政机关在移除黑名单时因无统一标准和操作流程可能会影响到行政相对人的合法权益。

未保障行政相对人救济权利。列入惩罚型行政黑名单的行政相对人缺乏完善的行政救济途径，使得行政相对人权益在受到侵害时难以维护自身的合法权益。因此可能会增加行政主体与相对人之间的矛盾。这既不利于行政相对人保护自身权益，也不利于行政机关打造法治化的社会环境。

惩罚型行政黑名单的规制路径

惩罚型行政黑名单属于《行政处罚法》第八条第七项所规定的“其他行政处罚”，而“其他行政处罚”必须由法律和行政法规直接设定。我国加快有关惩罚型行政黑名单制度的立法，在有利于行政机关进行管理的同时，更能提高公民对自身行为的可预测性。故此提出以下五个解决方法。

明确黑名单的列入标准。由国家法律、法规授权行政机关的行政立法权仅能对法律已经作出明文规定的事项作出细化，不得作出创设性规定。根据比例原则，行政机关只能把违法行为具有一定社会危害性的行政相对人列入惩罚型行政黑名单。建议立法明确界定列入惩罚型行政黑名单的判断标准，以此可以预防惩罚型行政黑名单制度的泛化和滥用，且有利于行政机关打击违法行为和维护社会稳定。

确保相对人申辩权与听证权。经过单位负责人的集体讨论，才能作出将行政相对人列入惩罚型行政黑名单的决定。行政机关在决定将行政相对人列入惩罚型行政黑名单之前，必须要先告知其拟作的决定及理由，同意其申辩并需派人员听取意见。建议立法明确对听证程序作出具体规定，来确保行政相对人享有知情权和申辩权、听证权。

告知行政相对人处理结果。行政机关在把行政相对人明确列进惩罚型行政黑名单后，必须使用正确和直接的方式在第一時间通知行政相对人。建议立法明确多种通知方法如电话通知、邮箱通知、公告通知等形式确保行政相对人可以收到相应的处理结果，以便于行政相对人及时作出改善措施。

统一移出黑名单相关标准。行政机关应当定期检查涉及惩罚型行政黑名单的行政相对人是否已经改正不良行为，并对已发布的惩罚型行政黑名单进行按时更新。行政机关需要及时将已被纠正错误行为却尚未撤销被列入名单的行政相对人移出惩罚型行政黑名单。[4]对于已过法定期限却没能被移出列入名单的行政相对人，即使处于保留期限，只要已消除被列入黑名单的事由，行政机关也应当及时恢复其原有状态。建议立法统一惩罚型行政黑名单的移出标准和操作流程，来保障行政相对人权利与规范行政机关执法。

保障相对人行政救济权利。所有被列入惩罚型行政黑名单却不服行政机关作出处罚的行政相对人都有权申请救济。根据行政法治的准则，为了解决不应被列入惩罚型行政黑名单的行政相对人却名列其中的问题，建议立法保障其能通过向行政复议机关申请复议、向人民法院提起诉讼、要求赔偿义务机关进行赔偿等方式来维护自身权益。虽然这些救济途径已经在其他规定中有所提及，但是在专门的惩罚型行政黑名单立法中仍要重申，这既是对行政相对人权利的一种肯定和维护，也是对其他法律、法规的一种呼应。

诚实守信对于保持我国经济的繁荣和社会的稳定有着举足轻重的作用。作为社会信用体系建设中不可或缺的一环，惩罚型行政黑名单应运而生，这既符合社会发展潮流，又有助于行政机关实现有效管理。惩罚型行政黑名单通过信用监管的手段来规制行政相对人的不法行为，我们应当积极规范此制度，以期该制度能为构建诚信社会发挥最大价值。

参考文献

[1] 周昕.法律视角下的“黑名单”[M] 学习时报，2018.

[2]刘平，史莉莉.行政“黑名单”的法律问题探讨[J] 上海政法学院学报，2006.

[3]裴丽平.行政“黑名单”制度的法律问题分析[J] 哈尔滨学院学报，2018.

[4]胡建淼.“黑名单”管理制度——建立和实施“黑名单”要符合法治原则[J]人民法治，2017.