黄河下游河南段治理与保护综合提升工程分析

耿明全

摘 要：黄河河南段是最为复杂难治、防洪压力巨大的特殊河段，也是习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上讲话中重点提到和关注的河段。为让黄河成为造福人民的幸福河，系统梳理了河南黄河治理保护和高质量发展难题症结，分类施策，进行河南黄河治理与保护综合提升工程建设，按照总书记提出的“生命共同体”理念，统筹、协调好各部分、各方面利益关系，使之形成合力，促进“让黄河成为造福人民的幸福河”指示落地生根。

关键词：河道治理;高质量发展;综合提升工程;黄河河南段

中圖分类号：TV851;TV853;TV882.1 文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.09.014

Abstract：The Yellow River in Henan Province is the most complicated and difficult section with great flood control pressure. It is also the section that General Secretary Xi Jinping highlighted and paid attention to in his Speech at the Symposium on Ecological Protection and High-quality Development of the Yellow River Basin. In order to make the Yellow River become a happy river for the benefit of the people， this paper systematically sorted out the crux of the difficult problems of the Yellow River control， protection and high-quality development in Henan province and carried out the construction of comprehensive improvement project of Yellow River control and protection in Henan Province. In accordance with the concept of "a community of life" put forward by the General Secretary， we should make overall plans and coordinate the interests of all parts and sectors so that they can form a resultant force and promote the implementation of "Let the Yellow River become a happy river for the benefit of the people".

Key words： river management; high-quality development; comprehensive improvement project; the Yellow River in Henan Province

2019年9 月 18 日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召。为将习总书记的重要指示落实到河南治黄实际工作中，河南治黄工作紧紧围绕习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中提出的“治理黄河，重在保护，要在治理”“共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河”“积极探索富有地域特色的高质量发展新路子”指示精神，以299 km游荡性河段治理为抓手，以“实施河道和滩区综合提升治理工程”为手段，以“确保黄河沿岸安全和滩区群众经济发展”为目标，抢抓黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略的极好机遇，系统梳理和分析黄河下游河南段治理保护和高质量发展的难题症结，在总书记发表重要讲话即将一周年之际，依据水利部、黄委编制的黄河流域生态保护和高质量发展顶层设计，以“防洪保安和绿色发展”并重的全新视野，提出了河南黄河治理与保护综合提升工程规划建议。

1 河南黄河概况及其特殊性

黄河由陕西潼关进入河南省，流经三门峡、洛阳、济源、焦作、郑州、新乡、开封、濮阳8个省辖市，于濮阳市台前县张庄流入山东。河道长711 km，其中：郑州京广铁路桥（桃花峪）以上339 km为黄河中游的中下段，为从山区峡谷冲向平原的过渡河段，郑州京广铁路桥至菏泽高村299 km为两岸堤防约束的游荡性河段，菏泽高村至台前张庄73 km为游荡性河段向弯曲性河段过渡的设防河段。

黄河曾被称为“中国之忧患”，主要是指河南黄河的郑州京广铁路桥至台前张庄372 km设防河段，特别是299 km游荡性河段，河道宽浅散乱，最宽处达24 km，河道比降上陡下缓，河势游荡多变，畸形河势多发频发且未完全控制，“地上悬河”形势严峻，现状河床平均高出背河地面4～6 m，其中新乡市河段高于背河地面20 m，“横河、斜河、滚河”危及大堤安全;河道滩区既是黄河滞洪沉沙的场所（见表1），也是100多万滩区群众赖以生存的家园，防洪运用和经济发展的矛盾长期存在。该河段相较其他河段及江河，是最难防守、历史上决口最多、决口淹没范围最大的防洪重点和确保河段。

2 河南黄河治理保护与高质量发展难题症结分析

中华人民共和国成立后，党和国家对治理开发黄河极为重视，沿黄军民和黄河建设者开展了大规模的黄河治理保护工作，依据“上拦下排、两岸分滞”防洪工程体系，“拦、排、放、调、挖”处理利用泥沙，以及几万次的工程抢险，取得了70多a黄河伏秋大汛不决口、20多a黄河不断流等的巨大成就，最大可能提升了河南黄河发展水平和生态环境可持续性，滩区经济社会发展和居民生活也发生了很大的变化。但是，我们也清醒地看到，黄河一直存在水患频繁、河南黄河极为复杂难治等因素，当前影响河南黄河治理保护和高质量发展的突出困难和问题，主要反映在以下几个方面：

（1）防洪保安存在短板。黄河标准化堤防提供了黄淮海平原防洪安全保障，但随着社会的不断发展和进步，滩区防洪基础薄弱问题常态化、显性化与滩区发展及脱贫致富成为当今河南黄河治理的主要矛盾。滩区因缺乏必要的防洪、避洪设施而造成洪水淹没长期化，并伴有突发性、反复性、不确定性等特点，对滩区农业生产和经济发展具有直接和重大威胁。特别是黄河下游宽河道滩区没有迁建安置的57万多人和封丘倒灌区43万多人，共计100余万人还生活在低滩区，生命财产的防洪安全仍没有得到保障。

（2）河道治理与滩区经济发展互相融合不够，滩区开发与保护矛盾突出。黄河泥沙淤积而成的滩区地形平坦，土壤肥沃，水资源丰富，最宽处达20 km，既是滞洪沉沙的重要区域，又具有很大的开发潜力，具备生产各类农产品的优良条件，居住有100余万人。习总书记讲话中特别提到“黄河流域经济社会发展相对滞后，特别是上中游地区和下游滩区，是我国贫困人口相对集中的区域”。

长期居住滩区的群众熟悉黄河洪水峰尖量小、历时短、河势游荡等特点，为追求自身生存和经济发展，在滩区没有明显界定滩区和排洪河槽参照物的时代，追逐水边种地和修筑生产堤，与洪水打起了“游击战”。随着对进入下游洪水调控能力的增强，调控为“小而胖”的洪水过程在河道整治工程的约束下，逐渐将游荡多变的宽浅河槽变为相对窄深稳定的单一河槽，特别是近十几年来，河床下切，嫩滩出露水面高度增加，嫩滩地也大都具备了良好的耕种条件，加之排洪河槽和二滩之间缺乏明显的标志性界线，滩区群众就沿袭传统的“沿河边种地”习惯，种到了排洪河槽嫩滩上，个别社会团体或组织进行非法滩岸防护，严重影响和干扰河道防洪安全和正常管理秩序，不仅降低了河槽排洪能力、增加了淹没损失，也破坏了河道生态，成为河南黄河治理“清四乱”的重点与难点[1]。

另外，有些部门在理解和贯彻国家有关法律、法规精神实质方面往往存在误区，不能正确理解和处理治理与保护之间的辩证与促进关系，在黄河河道内划设了各类保护区，特别令人不解的是竟然将黄河重要防洪工程、滩区群众的口粮田划到保护区的核心区，造成黄河（或保护区）管理人員在履行《防洪法》《河道管理条例》和《湿地保护条例》所赋予的职责时产生冲突，影响黄河防洪工程正常建设和河道治理与保护工作开展，是习近平总书记讲话中着力要求解决的“九龙治水、分头管理”问题之一。

（3）现有河道整治工程配套设施不够完善，适应长期小水流量过程不及预期[2]。黄河下游宽河道整治是按照4 000 m3/s或5 000 m3/s中水流量进行设计的，同时兼顾了大洪水和小水河势的需求，在控制大、中洪水方面成效显著，减小了大、中洪水顶冲防洪工程的概率，很大程度上保证了防洪安全。但小浪底水库运用以来，黄河下游宽河道长期小水流量过程，河水行进动力较小，一些河段小水畸形河势多发、频发[3]，年年造成工程出险或滩地塌失，习近平总书记的讲话中称之为“299公里游荡性河段河势未完全控制”。

（4）部分河段“二级悬河”形势严峻[4]。历史上频繁发生的高含沙洪水漫滩，洪水在横向溢流至滩区深处的过程中，流速沿途降低，泥沙沿途落淤，自然形成滩唇高昂、滩地低洼的滩区横比降，长期积累形成“二级悬河”（见图1），严峻情况下存在顺堤行洪和洪水顶冲堤防威胁，影响黄河防洪安全。

（5）排洪河槽生物多样性趋于萎缩，植物减少，动物迁徙或死亡。20世纪90年代以前，黄河下游来水量较大，河道植物时常被水淹没滋润，河道宽浅散乱，大小河心滩生消不定，河槽主、汊交替变化，水体有缓、有急、有静，给鱼虾等塑造了良好的繁衍生息环境。加之人们对黄河游荡的畏惧，不敢下河捕捞，河槽内鱼虾众多，嫩滩植物茂盛，河道动植物品种丰富。

近年来随着河槽趋于单一与河床下切，虽然出露的河心滩在风力作用下造成的飞沙扬尘大幅度减少，但鱼虾繁衍、栖息区萎缩，加之生态流量长期偏小、嫩滩缺乏必要的淹没滋润、人们的过度捕捞和嫩滩种植开发，使河槽生物多样性受到严重破坏，亟须治理。

（6）黄河水资源开发利用水平低。受小浪底水库小水清水下泄影响，黄河下游宽河道河槽下切严重，主槽河床平均下降2.5 m左右，上段河槽最多下切3.5 m，造成沿河相当数量的水闸在小水时不能正常引水。同时，在黄河发生较大水流时，因缺乏必要的引黄供水调蓄工程，故水闸引水量很小，“引不出、留不住”问题突出，影响黄河水资源较好利用。

（7）滩区缺乏必要的扶持政策，群众生活贫困[1]。明清时期黄河下游即采用“宽河固堤”方略，为减缓河道淤积抬高、给河势游荡足够空间和给堤防防守争取主动提供了很大余地，保证了黄河防洪安全。但修筑堤防将大量群众圈在了两岸大堤之间的河道内，滩区群众为黄河防洪保安大局做出了巨大牺牲。据不完全统计，1949年以来滩区遭受不同程度的洪水大漫滩20余次，累计受灾人口490.64万人次，受灾村庄5 777个次，受淹耕地124万多hm2。

对于黄河下游滩区群众这一特殊群体，党和国家非常重视。在全国农民普遍上交农业税的计划经济时代，滩区群众即实行“一水一麦”免交农业税政策，在20世纪90年代前后又拨付专项扶贫资金帮助他们修筑房台和滩区水利配套设施，缓解了滩区群众贫困状况。但随着全国取消农业税政策的实行和农村改革的深入推进，计划经济时代的滩区相关扶助政策失效，滩区经济发展因缺乏扶助政策而逐渐落后于堤外沿黄地区。

（8）黄河文化窗口建设滞后。黄河是中华民族的摇篮，孕育了灿烂辉煌的中华文明，中华文化的诸多元典、古代一些重大的科技成果，都诞生于这片土地[1]。黄河百折不挠、一往无前，塑造了中华民族刚健有为、自强不息的品格，这是中华民族的重要象征、中华民族精神的重要标志。但反映黄河文化底蕴、彰显黄河治理技术与成效的黄河花园口、柳园口等关键河势控制节点建设严重滞后，距离“黄河标志性窗口”“讲好黄河故事”的要求还有很大距离。

3 分类施策，综合提升河道和滩区治理质量

破解黄河下游宽河道生态保护和高质量发展一系列难题，必须正确理解习近平总书记提出的“让黄河成为造福人民的幸福河”核心要义，按照水利部“黄河不决口、河床不抬高、河道不断流、水质不超标”和“传承黄河文化”[1]总要求，遵循黄委“洪水分级设防、泥沙分区落淤、三滩分区治理”新时期黄河下游治理方略，创新黄河下游宽河道治理思路和方式，分类施策，补齐河南黄河高质量发展短板，强化河南黄河治理与保护监管，加强协调和沟通，开创人水和谐新局面。

3.1 全力推进黄河下游河道综合治理工程建设

（1）结合“二级悬河”治理和挖河导流，选择黄河大堤临河侧适宜部位淤筑千年一遇防洪标准、安置人口不少于8 000人的移民镇台（见图2、图3），将滩内居民通过移民建镇有计划地迁到移民镇台上安置，并配套建设必要的镇办企业、商店以及学校和医院等，解决黄河低滩区57万居民生命财产受黄河洪水漫滩淹没威胁等问题，同时实现滩区土地集约高效利用、劳动力优化组合和效能提升。

（2）以排洪河槽宽度为控制指标，以现有河道整治工程和生产堤改造为基础，修筑滩区沿河生产防汛路（见图3），进行同岸河道整治工程连通[5]，一方面改善河道整治工程管理、搶险和滩区群众生产交通条件，公路临河侧修建子堤防止河槽生态水体淹没农田，另一方面为加强排洪河槽监管提供地标。

（3）以进一步控制黄河下游游荡性河段河势变化为目标，以河道挖沙疏导[6]结合移动式导流桩坝工程[2-3]建设、现有河道整治工程上延或下续为手段，进行以恢复黄河花园口将军坝稳定靠河、促进引黄入冀补淀引水以及遏制原阳三教堂、任村和中牟韦滩耕地险情为目标的畸形河势治理三河段示范性工程建设，研究和完善黄河下游游荡性河段进一步控制技术（见图4），完善和配套现有河道整治工程，稳定主槽，实现对299 km游荡性河段河势的有效控制。同时，在现有土石坝垛河道整治工程坡脚（包括石护坡）种植柳树，固土固石，减缓水流对坝坡和坝根冲击，提升坝垛抗冲刷能力和生态绿化水平（见图5）。

3.2 塑造黄河下游宽河道排洪输水生态河槽

河道的首要功能是排洪输水，同时也衍生了生态功能。为保证河道功能的充分发挥，应严格按照行洪河道红线管理，清除排洪河槽内一切行洪障碍，“清四乱”确保行洪畅通。以滩区沿河生产防汛路为地标边界，进行排洪河槽内绿色排洪输水生态廊道建设，禁止一切开发行为。根据2016年5月国务院办公厅“关于健全生态保护补偿机制的意见”，对滩区群众进行生态补偿，退耕还河，营造河南黄河河槽生态建设和排洪安全的和谐局面;结合干支流水库防洪调度，塑造排洪河槽，使其全断面、小漫滩过水，扩大河槽水面，适度淹没和滋润河槽内野生植物，促进河槽内自然生态修复和震慑违规开发行为。同时，结合河势归顺和蓄水沉沙，选择适当河段和嫩滩进行河槽疏导挖沙，进行河、渠、池连通（见图6），营造河槽绿岛和库塘水面，一方面控导河势，扩大河槽排洪能力，提高供水保证率;另一方面促进鱼、虾、鸟类繁衍生息和生物多样性修复，防止人们在嫩滩进行作物种植，塑造黄河下游宽河道排洪输水生态河槽。

3.3 全力推进贯孟堤扩建工程建设

贯孟堤改扩建工程项目可有效减小洪水对封丘、长垣两县575 km2倒灌区（见图7）群众生产生活的威胁，有利于倒灌区区域经济发展。小浪底水库运用将倒灌区运用概率大幅降低，随着国家扶贫攻坚向深度发展，封丘、长垣县政府多次与河务部门沟通，要求加快倒灌区安全建设。河南省政府、黄委和河南黄河河务局对此高度重视，多次开展专题调研，结合“一点、一线、一滩”建设，编制完成了《黄河下游新乡贯孟堤扩建工程可研任务书》。该任务书已通过黄委初审，并上报水利部。该项目实施后，贯孟堤的防洪标准将大幅度提高，不仅可以有效确保倒灌区群众的生命财产安全，还可以减少倒灌区群众的外迁。目前，河南黄河河务局根据水利部初审要求和水利部专家现场调研座谈会意见，全力推进项目立项审查和相关前置条件办理工作，争取项目早日批复实施。图7 倒灌区平面示意

3.4 全力推进黄河下游引黄闸改建和引黄调蓄工程建设

河南黄河引水闸是水资源综合利用体系的重要组成部分，对促进河南经济社会发展、国家粮食安全，改善生态环境，保障人民健康和中原振兴等都具有积极作用。河南黄河引水闸始建于20世纪50—60年代，目前，河南黄河共有引黄闸37座，近20 a来受河床下切、水位下降影响，引黄闸引水能力明显下降，严重制约了下游引黄灌区的生存和发展，影响下游两岸及相关地区粮食安全、城镇生活和工业用水，对供水区生态环境与经济社会发展造成了一定程度的影响。为此，黄委启动了黄河下游引黄涵闸改建工程立项，目前工程项目可研报告已先后通过水利部审查和国家发改委评估，下一步全力争取黄河下游引黄涵闸改建工程可研报告早日通过国家发改委批复、项目初步设计早日通过水利部审查和批复，争取2020年开工建设。

同时，针对黄河河道大水时引水留不住问题，结合河道生态廊道建设和挖河疏导调整河势，在河道内选择适宜河段和滩区进行引黄供水调蓄工程建设，保证黄河小水时引得出，大水时留得住，满足引黄供水需求。

3.5 进行二滩种植结构调整，提高滩区过洪能力和群众收益

针对目前二滩种植玉米、树木阻碍行洪且收益低的情况，在今后的二滩开发利用中，大力倡导绿色农业、生态旅游和农业观光，发展优质专用黄河大豆、莲藕、无公害蔬菜、特色中药材等黄河品牌的规模生态农业，在河槽适宜地段发展以优质肉牛肉羊为主、鹅鸭为辅的畜牧业，提高滩区生态收益。