农村产权制度改革中成员确认的困境及解决路径

付丹丹

〔内容提要〕 2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》于2月5日发布。如今，随着我国城乡社会管理体制的不断变革，农村人口流动、户籍变动、土地征占等现实因素，使得农村范围内的人员结构发生重大变化，亟需通过集体经济组织成员的身份认定实现对集体经济组织成员切身权益的保护。

〔关键词〕 农村产权 制度改革 集体经济组织

一、农村集体产权改革中组织成员身份确认的必要性

国家在对农村集体产权制度进行改革的过程中，始终把农村集体经济组织成员资格确认作为改革的重中之重。近年来，工业化、城市化推动土地迅速升值，围绕农村集体土地征收补偿发生很多纠纷案例，暴露出农村集体资产归属和管理问题的混乱，在中国裁判文书网搜索“农村集体经济组织成员资格”，总结归纳如下：一是因户口迁移发生的纠纷。二是因外出经商、务工而引发的纠纷。三是因婚姻关系发生的纠纷，“外嫁女”的合法权益问题。清晰界定农村集体产权组织成员资格是农村集体资产股份权能改革的基础，如果在成员资格确认初始环节处理不当，很容易引发农村集体产权改革后续系列问题，激起各种矛盾甚至演化为群体性事件，从而对农村社会稳定造成危害。因此，农村集体产权制度改革中成员身份确认的困境及解决路径具有非常重要的研究价值。

二、横山区农村集体产权制度改革中成员身份确认的现状

在我国现行法律中，如《村民委员会组织法》《土地管理法》等法律都出现了“集体经济组织”的名称，但是都没有规定具体的认定标准。横山区是陕西省榆林市辖区，辖区内110个贫困村于2017年底完成清产核资、成立集体经济组织并登记挂牌;2019年9月29日，横山区已退出贫困县序列，于2019年底整区推进农村集体产权制度改革，清产核资全面完成;2020年初，整区撤并为215个经济村，共有130个经济村已经完成成员身份确认，基于我国现有法律在农村集体经济组织成员资格认定方面的缺失，横山区在产权制度改革过程中结合调研情况与本地区实际制定《榆林市横山区农村集体经济组织成员管理办法》，成员资格界定以户籍关系为基础，结合土地承包、长期居住、义务履行、婚姻关系等情况，兼顾各类成员群体的利益。但在实际操作过程中发现，传统思想和村规民约等对于农村集体经济组织成员资格身份认定的影响较大。横山区并无例外，主要难点如下：一是关于“嫁娶、入赘”成员的身份资格认定。传统观念认为“嫁出去的女儿便是别人家的人”，虽有相关管理办法的约束，但其法律效力不足以抵抗传统观念，女子出嫁既归属夫家的思想对于深受农村传统文化和小农意识影响的农民来说，根深蒂固的传统观念影响了成员确认工作的推进。在一村享有集体成员资格的女性出嫁后，原农村集体经济组织便将其成员资格予以取消。但又根据“增人不增地，减人不减地”的政策，该“外嫁女”同样得不到丈夫所在村的农村集体经济组织分配的土地，造成合法权益受侵害。这种“娘家”和“夫家”农村集体经济都不承认其成员身份资格的情形使得“外嫁女”陷入两难的局面，“入赘婿”的成员资格认定也面临着同样的处境。二是离婚、丧偶的妇女成员资格的认定。离婚、丧偶妇女的户籍是在嫁出地，还是已迁入嫁入地或现又回嫁出地，现阶段到底该如何界定备受争议。三是关于外出学习、服兵役等人员成员资格的认定。因为外出学习、服兵役等原因迁出常住户口的人，根据相关的条例，此类情况认定为丧失成员资格。面对以上问题，横山区的改进措施是结合《榆林市横山区农村集体经济组织成员管理办法》，区农业局进行政策宣传讲解，村镇干部入户结合本村情况对村民进行摸底，最后通过村民（代表）大会表决确认。

三、农村集体产权制度改革中成员身份确认的困境及成因

1.确认主体不清晰。由于农村集体经济组织成员资格的认定在立法层面并未明确界定，因此对农村集体经济组织成员的身份确认在实践中是五花八门，彼此之间推诿扯皮，往往又造成新的矛盾，突出了过渡期的混乱。

2.确认程序虚置。根据《村民委员会组织法》的规定，村民大会在讨论涉及村民利益的重大事项时，至少有两个程序必须履行：一是会议的召开程序要符合法律规定。二是特定事项的表决程序要符合法律规定。

3.缺乏权威、统一的确认标准。现阶段，因为农村集体经济组织成员的身份认定标准等在我国法律层面尚未作出明确权威的规定。

四、建议

1.厘清农村集体经济组织和村民委员会的关系。当前，我国只是在其他法律中规定了农村集体经济组织性质、职能等，并未出台专门的法律界定农村集体经济组织。虽然农村集体经济组织被明确赋予了经济职能，主要筹划农村集体经济，实现自我经营和自我管理集体财产，以及壮大农村集体经济规模和提高其经济效益的目标。但在实践中，并非由农村集体经济组织对成员资格进行认定，而是主要由村民委员会完成。

2.明确农村集体经济组织成员资格的认定标准。要想从根本上解决农村集体经济组织成员资格认定难，就必须明确认定标准。结合现状认定成员资格时可参考以下三个要素：一是户籍。户籍是认定时应当考虑的关键要素。我国长期实行城乡二元化的户籍管理制度，但随着近些年经济的发展和人口流动的加速，户籍制度逐渐在改革，其对城镇、农村人口的确认功能变成了对人进行行政管理的功能，但是登记在本村的居民，初步具有了成为该农村集体经济组织的成员资格。二是经常居住地。《民法总则》第25条规定，自然人通过户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所地便是住所;当出现经常居所与住所地不一致的现象时，将经常居所认定为住所。相比户籍所在地，经常居住地与公民对村集体组织所尽义务的多少相联系。在此基础上，经常居住地这一因素应被设为考虑之列。三是所承担的义务。权利义务相一致原则是宪法中重要的原则，履行义务是享受权利的前提和基础，村民在成为农村集体经济组织的成员之前，应当履行相应的义务。只有坚持权利与义务相一致的原则，农村集体经济才能长久、稳定地发展。

3.明确对侵犯农村经济组织成员权利行为的救济方式。在现实生活中，往往是村民自治组织、基层乡镇政府、人民法院以及农业主管部门难以作出具体的裁决决定或者各机构的裁决决定相互矛盾。面对以上情况结合相关理论提出两种解决方式：一是以村民自治为主。如果村民自治的行为侵犯到了少数成员的利益，受侵害的成员可以寻求公力救济。二是公力救济。首先是仲裁。双方当事人自主自愿的选择合法仲裁并形成仲裁协议，依法提请仲裁;其次是行政确认。双方当事人如果对行政确认的结果不服，可依法提起诉讼;最后是司法救济。任何一方当事人可直接向法院提起诉讼，以保障自己的合法权益。

五、意义

中国三农问题的核心不是农业问题，而是农民和农村问题。农村集体经济组织成员资格的认定，在一定程度上影响着农民的农村集体经济组织成员相关权利的行使和农民经济权益的实现，涉及农村集体经济组织股份制改革以及日后农村集体经济的发展。目前，在成员资格认定方面出现了许多棘手的问题需要迫切解决，完善农村集体经济组织成员资格的认定标准，考虑如农民的户籍、经常居住地和所承担本集体的义务等因素，明确对侵犯农村集体经济组织成员的救济方式，确保当农民利益受到侵犯时有途径可救济，以此改变农村集体经济组织成员认定难的局面，促进农村集体经济组织完善与发展，推动我国农村集体经济股份制改革，从而促进农村集體经济的发展。

（作者单位：西安财经大学法学院）

责任编辑：宋 爽