公安机关信访改革问题对策研究

徐维新

【摘要】公安机关承担着维护社会安全稳定的光荣使命，在新时代，为贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要指示，需要积极构建现代化信访制度，做好公安机关的信访改革工作，以此促进公安信访工作法制化与规范化水平不断提高。与此同时，做好公安信访改革是推进信访工作法制化与践行依法治国方略的重要战略部署，是基于现代工作机制与模式的一种重要变革，是公安机关依法治理信访工作的有效途径。

【关键词】公安机关;信访改革;问题;对策

在政法机关领域，信访问题与工作方式在很长一段时间内很难有效契合依法治国方略，因此改革势在必行。中央政法委早在2013年初，就积极开展了涉法涉信访改革工作，其核心在于“诉访分离”，并确定为政法系统的“四项重点改革”内容，在法治化轨道处理涉法涉信访问题。

一、公安机关信访改革中存在的问题

（一）程式运行问题。经调查研究发现，“诉访分离”是公安信访改革的重中之重，向法律渠道导入非法律渠道，并为广大人民群众所接受，促使信访部门的职能状态逐渐恢复到初始阶段。在实际操作过程中可以体现为信访事项三个主线的运行程式，受理审查、公安内部法定渠道导入、外部法定渠道导出等，改革的成功与否与运行程式的顺畅性、有效执行息息相关。为充分掌握公安信访部门对于受理审查机制的具体执行情况，可采用两种方法访问负责公安信访接待的工作人员，即访谈法、观察法，对近期的全部接访登记簿册進行认真查阅。

（二）配套机制问题。公安机关为认真做好信访改革工作，现专门设立了10个配套措施，其中三个机制最为重要，且最符合上级公安机关的配套规定。1.信访事项终结机制。在公安信访改革中，对于信访人履行完毕或主动放弃履行法律程序、坚持事项、履行信访终结程序十分确定，这在一定程度上是流程改革的重要出口，也是信访事项在法定程序运转之后的退出机制。站在公共管理伦理学角度上，当前所具有的公安机关信访终结制度对于公平过于强调，但不重视效率，不利于改革信访退出机制，具体体现为：终结裁定机关较高、终结范围有待商榷、终结程序繁杂和标准较为模糊。总之，现行终结制度效率比较低，会直接影响信访事项的申报终结，因此在现有机制下不利于推进公安局信访终结机制，改革出口缺乏顺畅性。2.信访责任倒查机制。在公安信访改革中，将信访责任倒查工作当作重要配套机制的原因主要包括两个方面：一方面，充分保障导入机制的后续工作，在法律体系内为更加公正、公平地处理群众各项信访事项，可以充分借助信访责任倒查所具有的事后监督功能;另一方面，全面辅佐信访事项的办理，纠正原始办案执法过错与补正工作瑕疵，在信访事项办理中缺一不可，这不仅在于回应广大群众的信访需求，也是全面审结、认定信访事项的最终标准。3.对信访人的帮扶救助机制。站在政府机关的角度上，相比较于其他方法，采用经济救助方式更有助于化解矛盾、维护稳定，而对于众多信访人而言，信访目标在于得到经济利益。换言之，针对公安信访事项，采用经济救助手段能够取得良好的效果，总体效果明显优于非经济性救济手段或不适用经济救助。

（三）目标实现问题。公安机关在启动“诉讼分离”的程式后，可以完全达到标准操作的理想状态，该程式成败的关键在于导入法律程序的后续环节流转是否顺畅，在法律渠道内信访事项的办理情况。1.导入情形设定与执行。在导入情形角度，市公安局严格按照上级机关的规定，对法定程序办理导入情形进行依次列举，如涉及具体行政行为、非具体行政行为等。公安机关在办理现场，对于办公过程的公正性、合法性等，信访人如果存在疑问或者提供了线索、侦办意见、检疫、违法犯罪问题等，则禁止导入现案处理程序，若问题存在于信访程序处理，则不利于处理现案。2.法律渠道导出的外部制约因素与实效问题。公安信访改革存在信访事项导入法律渠道的情况，然后一部分向人民检察院与法律的相应法律程序中导入。

除此之外，在适用导入法律程序上，一些信访事项与刑事、司法类事项管辖范围不明确，在导出程式上避免出现相互推诿和真空位置循环的情况。在实践过程中因信访工作本身具有特殊性，因此极易出现各种问题，如程序、部门对接不畅等。

二、对策研究

（一）标准操作规程。在公安信访改革过程中，为强制执行各部门、有效衔接各个步骤，致力于改革中各种操作性问题的解决，制定科学的标准操作规程十分有效。该规程的存在便于管理，可将标准流程确定下来，确保原有工作人员能够严格按照步骤实行，又能够提供新进工作人员提供重要依据，如此可以有效防止错误，避免产生不良影响。若信访改革本身的意见是规范、方案是程序，则程序之下的具体操作手册就是所谓的标准操作规程，结果在于诉访分离。1.设计原则。信访人是信访事项的提出者，在制定与运行标准操作规程的过程中，从开始接受信访人与事项开展，为实现“诉访分离”目标，需要严格坚持三项原则。其一，信访人与事项分别流转原则。即按照信访人回流信访情况，制定科学的规定程式与合理引导，做好释法答疑与疏导教育工作。其二，各步骤连接点细化原则。对于各步骤连接点缺失，必须严格围绕各细化性实施环节来制定标准操作规程，如转送单、反馈单、交接单、电子台账等，在操作规程中列入各要件，对适用于各环节的连接点一一明确下来，同时将强制性与监督性操作要素赋予重要的、极易被弃用的环节，如领导审批等。其三，明确流转出口原则。即标准操作规程存在信访事项后，需要对是否属于公安机关管辖、法律渠道救济情形等进行正确区分，将两条线路的出口设定下来，即外传、终结，教育标准操作规程本身，出口之内不存在任何捷径、之外不存在任何程序，以此可避免实施者出现步骤废弃的情况，确保能够正常应用标准操作规程。2.有机结合公安信访功能定位与标准操作规程。在功能定位准确的情况下，需要按照一定救济功能与法律渠道导入情形进行全面细化，即信访权利的缩小与法律渠道权利的还原，做好全方位与全时段的调查研究，在外部积极开展协商性的讨论与认定工作，提供可靠依据，对现有信访事项类型进行充分利用。3.标准操作规程和体外监督机制的双向互动。在监督制约机制合理的情况下，可为正常执行标准操作规程提供充足的制度保障，针对其中所存在的不良现象可以制定相应的解决措施，且对于反规程与逆效果情形，需在标准操作规程中进行回应，矫正以后迅速处理。

（二）方案模块关系和运行。经研究发现，公安机关信访改革存在各种问题的原因与各种因素有关，如思维理念、内部制约、人制干扰、外部环境，若关于标准操作规程的设定与执行才是方案运转的主要核心部件，则在整体方案中需要抓住上述根源，并进行有针对性的权衡与改进。1.公安信访功能的地位处于模型顶端，能够提供一定的理念基础来制定有效的解决方案，也是方案的控制中枢，其在一定程度上会直接决定该规程的制定、执行，且与改革工作辅助机制息息相关，也会影响到外部环境的营造。2.尽管监督制约机制不能直接在标准操作规程内设定，但是会直接关系到如何合理、有效地运行该规程，在某种程度上是该规程核心运转部件的检修工、报警器。在这项工作的具体制定、执行过程中，需要涵盖多种机制，譬如规程运行检测、操作规范度监管与返回流机制。

（三）重心向基层下移。为赢得广大公众的信任，公安信访改革需要致力于自身执法水平不断提高。基层单位需要致力于法律运用意识、能力与水平的显著提高，针对其中所存在的问题能够从根本上制定切实可行的解决措施，减少信访事件的出现。将公安信访纳入法治轨道，针对信访事项中存在的问题，严格按照法律程序予以解决，对广大群众的信访诉求公平、公正地进行处理。

（四）改善现有工作机制。在信访改革后续工作中，为真正纳入法治轨道来解决信访问题，需要建立一整套健全、规范的工作机制，确保各种问题有效解决。一方面，积极改善受理与交办机制。为正常的运行信访制度，需要削减信访存量，并在此基础上积极进行创新与改革。按照公共机关的要求，对广大群众的信访需求进行依法处理，确保法律渠道的及时回归，按照多转办少交办、多督导少指令的原则解决群众信访事项;另一方面，积极改善信访事项责任倒查工作机制。证据收集不规范、对事实或情节表述不准确、法律条文不能准确规范地引用、各个程序不规范、内容欠妥、逻辑缺乏严谨性、书写错误或疏漏等在公安机关中比较常见，为此需要对其责任认定主体进行确认，认定执法过错，并完成实体认定、追责规定的制定。

三、结语

涉法涉诉信访改革是稳步推进司法、行政机关改革的问路石，是我国社会调整与革新信访格局的样板工程，在这项整体改革当中，公安信访改革始终扮演着至关重要的角色，且公安机关同时具有两个角色，即执法机关、政府行政职能部门，能够充分維护社会的安定、团结与稳定，但是在改革过程中面临严峻的高发事态，不可避免地存在较多症结与难点。因此，在新时期，公安信访需要认真做好改革工作，依法处理诉求公安机关的信访事项。

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