制度解读与思考

姜浩

摘;要：近年来，中央和地方政府主管部门重点推进事业单位预算绩效管理改革和内部控制制度改革。这两项改革侧重点有所不同，预算绩效管理重点关注财政资金的使用业绩与效果，内部控制制度的重点是风险控制和权力制衡。本文通过制度解读和现状分析，提出对应的改善措施。

关键词 事业单位;绩效管理;内部控制;制度解读

一、制度解读

绩效管理和内部控制都有顶层制度。绩效管理制度的顶层设计主要包括：《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）、2018年9月1日中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》。内部控制制度的顶层设计主要包括：《关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知》（财会〔2012〕21号）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）。

（一）《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》解读（以下简称《绩效意见》）

为有效推进国家治理体系的进一步完善，促进财税体制的深入改革，当前加强预算绩效管理是十分重要的工作内容。

出台《绩效意见》的目的在于打造更为全面科学的预算绩效管理体系，体现“花钱必问效、无效必问责”的绩效考核机制。

《绩效意见》的总体架构可简化为“一体系”“两约束”“三加强”“四创新”。

“一体系”：建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

所谓全方位指的是的从政府、实施单位和项目绩效管理3个方面定位。從运行成本、履职效能、可持续发展能力和服务对象满意度等方面衡量单位整体核心业务实施效果，提高单位整体绩效管理水平。并在此过程中对投入资金数量、取得效益之间的关系进行综合性分析。

健全绩效管理链条：是构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。从事前绩效评估和预算审核机制、整体和项目绩效目标入手抓事前控制;从绩效目标实现过程和预算执行进度实行“双监控”入手抓事中控制;通过对预算执行情况和项目实施效果开展绩效评价、反馈评价结果和绩效问题整改以及绩效评价结果应用入手抓事后控制。

完善绩效管理体系：一是预算均纳入绩效管理;二是结合实际制定对应的管理制度和管理细则，构建完善的绩效管理流程;三是健全共性绩效指标框架和行业绩效指标体系，财政部门建共性、主管部门建个性。

“两约束”：硬化预算绩效管理的责任约束、激励约束。

明确责任约束：建立责任约束制度，明确职责，界定权责边界。一是单位是预算绩效管理的责任主体;二是单位负责人承担单位的预算绩效管理职责;三是项目责任人承担对应项目的预算绩效实施职责;四是如果项目为重大项目，相关责任人应承担绩效终身责任。

有效利用激励约束：建立完善的绩效评价机制，并将评价结果与预算管理相关联。一是将评价结果与部门内部的预算安排相关联;二是对绩效评价结果较好的项目，采用预算优先的原则，取消无效或低效项目资金，关注项目资金使用效果。

“三加强”：加强组织领导、加强工作考核、加强监督问责。

落实保障措施：组织领导、工作考核、监督问责。

加强组织领导：一是坚持党的领导（把方向、谋大局、定政策、促改革），二是加强部门领导（转变观念，树立意识，制定办法，加强力量，充实人员，指导落实，延伸至基层单位和资金使用终端）。

加强工作考核：一是在考核相关政府人员工作政绩时，将预算绩效结果作为重要参考指标;二是财政部门加强考核工作，对其中成效十分明显的单位进行鼓励、表扬，对其中实施不力的单位进行约谈，要求其在后期做出整改。

加强监督问责：一是依法开展审计监督;二是推进绩效信息公开（重要绩效目标及评价结果）;三是向同级部门报送;四是促进社会监督管理。

“四创新”：即拓展实施对象、开展事前评估、实施“双监控”、建立多层次评价体系。在关注财政资金使用效益的同时，着眼健全长效机制。

拓展预算绩效管理实施对象。从政策和项目预算为主向单位预算、政府预算拓展，从转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置。

开展事前绩效评估。为从源头上防控财政资源配置的低效甚至无效，应将绩效管理工作开展适当推前，在事前认真做好绩效评估工作，并将评估所得到的结果作为预算申请的重要参考条件，以此在初期提升绩效管理有效性。

实施“双监控”，主要针对预算和绩效的实施情况展开监管，在此过程中及时发现存在的问题，并对之进行有效纠正，保证初期制定的绩效目标能够顺利实现。通过开展“双监控”，及时调整预算执行过程中的偏差、纠正政策和项目实施中存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。

建立多层次绩效评价体系。建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系，落实资金使用单位的主体责任，提高预算绩效管理水平。

（二）《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》解读（以下简称《内控意见》）

内控机制建设就是为了实现既定目标，防范和降低风险，将风险控制在单位可接受的范围内，由成员参与，采取权力分解、相互制衡的手段，对内部业务流程及制度完善的过程进行全过程的介入和监控。推进单位内部控制建设，这是单位工作高效运行、目标顺利实现的基础保障。

出台《内控意见》的目的是规范部门或岗位的权力，达到岗位权责分明，确保内部控制流程能够顺利开展实施，避免出现滥用权力的情况。

总体要求：规范单位内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，避免出现一些权力滥用的行为。在单位内部构建相对完善的监督制约体系，从而促进单位工作效能的提升，推动单位治理体系的建设与完善。

主要坚持推进以下四项基本原则：

坚持全面推进原则。在单位内部全面推进内部控制，并使相关控制措施全面覆盖单位的活动范围，形成对单位内部权力运行的有效监管，督促单位内部全体人员规范行为。

坚持科学规划原则。单位应结合自身工作业务范围、组织架构体系、岗位职责划分等进行综合性考虑，然后将相应的制约管理措施嵌入内部控制体系中，使之形成对各层级、各环节的有效监管。

坚持问题导向原则。单位在进行内部管理的过程中，应注意发掘管理中存在的薄弱之处，尤其是存在较高风险隐患的环节，如财政资金分配、资产监管、物资采购、投资建设等工作领域，应注意做好风险评估工作，并及时对岗位结构进行优化，提升内部控制效果。

坚持共同治理原则。单位在实施内部控制的过程中，应注意调动各个部门的积极性，使之相互配合，积极参与到内部控制中，使相关监督控制工作形成合力，促进监督管理效果提升。

总体目标：以单位为抓手，以规范为主线，将评价结果、获取信息作为内部控制规划实施的基础，逐步将内部控制工作拓展到单位的全部业务活动中，争取在2020年底，全面建成适应现代国家治理体系的内部控制体系，确保管理、运行顺畅有力。

主要任务：健全内控体系、加强内部权力制衡、建立内控报告制度、加强监督检查和问责。

健全控制体系，强化流程控制。对现阶段业务开展流程进行综合分析，建立有效的风险评估体系，降低单位业务开展过程中的风险;对单位内部的岗位设置做出优化，尤其是对一些不相容职责岗位，应将其分离开来，以保证内部控制措施能够顺利实施与执行。

加强权力制衡，规范权力运行。根据自身的业务性质、业务范围，科学设置岗位权责，使之形成岗位权力制衡，促进岗位相互监督管理。一是根据业务开展划分权力。单位应根据业务开展流程，对业务开展过程中的决策、执行、监督管理等权力进行单独划分，安排不同的人员履行职责，使业务开展环节相互独立。二是根据岗位设置权力。单位应对各个岗位的职责权限进行明确划分，严禁岗位职责不清、职责权力交叉混乱等情况的出现。三是根据岗位级别进行授权。单位应根据各岗位的上下层级关系进行授权，逐级划分权责，避免越权办事的情况出现。四是采取定期轮岗方式。针对单位内部的重点岗位，应采取轮换岗位的方式，且在轮换之前对相关人员进行胜任力评估，有效保障相关岗位权力执行的安全性。

建立内控报告制度，促进内控信息公开。积极开展内部控制自我评价，且将评价内容作为部门财务报告中的重要组成部分，逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制。

加强对日常运行工作的监督管理，加大问责力度。在日常工作开展中，应进行全面的监督管理，及时发现内部控制中存在的漏洞或问题，然后通过自我评价制度，使得各岗位、部门认识到不足之处，并提出有效的改进措施，此工作也要与干部考核、问效追责结合起来。

（三）对《绩效意见》《内控意见》联系与区别的分析

从上面对两个顶层制度的解读，可以看出为加强事业单位管理的这两项重要改革工作，既有相同的共性要求，又有具体的制度区别。

相同点：理念相同、责任相同、效果相同。区别点：覆盖范围不同、结果导向不同、工作流程不同、预期目标不同、关注重点不同（见表1）。

绩效管理与内部控制的相同点：

理念相同。绩效管理以绩效目标为导向、以绩效评价为手段、以结果运用为保障。内部控制以单位为抓手，以规范为主线，以评价为手段，以信息为支撑。

责任相同。绩效管理的预算单位支出责任，绩效管理的主体责任。内部控制的事业单位主体责任。

效果相同。绩效管理推进事业单位财政资金管理科学化、精细化。内部控制促进事业单位公共服务效能和内部治理水平不断提高。

绩效管理与内部控制的区别点：

覆盖范围不同。绩效管理为纳入预算的全部资金。内部控制覆盖全范围、贯穿全过程、规范全体人（各层级、各方面、各环节）。

结果导向不同。绩效管理以预算资金以支出结果为导向。內部控制坚持以问题为导向。

工作流程不同。绩效管理强调编制绩效目标、实行绩效监控、实施绩效评价、推进结果应用。内部控制突出梳理工作流程、分析风险因素、确定风险点、选择应对策略、健全内控制度、监督检查评价。

预期目标不同。绩效管理强化预算支出的责任和效率，提高财政资金使用效益。内部控制强调加强内部权力制衡，规范内部权力运行。

关注重点不同。绩效管理以预算资金为主线，关注绩效目标和绩效指标的设置。内部控制以风险分析为主线，关注风险点的控制。

最终成果不同。绩效管理旨在建立以绩效目标为导向、以绩效评价为手段、以结果运用为保障的预算绩效管理体系。内部控制旨在建成权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。

二、现状分析

制度建设方面。按照绩效管理和内部控制管理要求，结合单位管理需要，各单位均建立了党政管理、经济管理、技术管理等各方面的管理制度，尤其近年按照主管部门推进所属单位实行制度废改立工作以来，制定、修改、完善了大量的专项管理制度，其中也包括针对预算绩效管理、内部控制建设方面的制度。

从现状看，各单位在预算绩效管理和内部控制建设方面都做了大量的工作，主管部门所属单位在制度建设方面得到了完善、健全，并且取得了较好的成果。对全面推进各单位的预算绩效管理工作产生了极大的作用。自2016年以来，按照财政部门的规定，每年将事业单位内部控制报告作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行了报告。

但预算绩效管理、内部控制建设方面的制度还存在不健全、不完善的问题。主要原因如下：

一是尚未牢固树立绩效理念，存在重投入轻管理、重支出轻绩效的现象;二是绩效管理的广度和深度不足，存在财政资金低效甚至无效、损失浪费的问题;三是绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排的挂钩机制尚未真正建立;四是内部控制处于起步阶段，思想认识还不够统一，制度建设相对滞后;五是对内部控制重视不够，因风险分析不到位导致内控制度建设不健全。

三、推进内部控制建设的建议

（一）用內控涵盖绩效

内部控制的内涵比绩效管理的内涵要丰富，绩效管理的外延包容在内部控制的内涵之中，绩效管理与内部控制有重叠。内部控制与绩效管理的包容关系非常密切，那么在推进内部控制建设工作时，可以结合绩效管理和预算管理的工作来开展，突出绩效导向和预算导向。

（二）控制投资风险

公益二类事业单位基本都投资兴办了内部独立法人企业，内部控制的一个关键风险控制点就是如何控制事业单位内部的独立法人企业。从制度上看，事业单位的内部控制目标与企业的内部控制目标是有区别的。

根据财政部颁布《内控意见》，事业单位内部控制的总体目标是：以单位为抓手，以规范为主线，将评价结果、获取信息作为内部控制规划实施的基础，逐步将内部控制工作拓展到单位的全部业务活动中，争取在2020年底时，能够建立起相对完善的内部控制体系，使单位内部控制管理能够真正做到权责分明、相互制衡，发挥出较为高效的作用。

根据财政部颁布的《企业内部控制基本规范》，独立法人企业的内部控制目标是：合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。

事业单位作为独立法人企业的投资人，应该关注如何控制投资风险。

（三）抓住建制、用人和监督。建制就是制度健全、用人就是执行有力、监督就是检查、考核与问责

制度健全（建制）：建制就是要建立内部控制制度、健全内部控制体系。制度先行是内部控制建设的基础，要想建设好内部控制制度，就必须抓住关键点，关键点就是风险点分析。事业单位应当按照内部控制要求，在单位主要负责人的直接领导下，全面分析业务流程，及时发现现阶段业务开展环节中存在的风险隐患因素，制定有效的风险防范措施;在岗位设置上重视不相容岗位之间的分离，重视各岗位工作开展的审批程序建设以及会计控制等内部控制基本方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制，建立与单位实际情况相符合的控制管理体系，促进控制管理效果的提升。

执行有力（用人）：内部控制制度设计得再完善，若没有称职的人员来执行，也不能发挥作用，因此能否安排有较高能力的人员来执行就很关键了。用人直接影响着事业单位内部控制制度的执行，单位必须重视对内控管理人员的选用和培训，提高内控管理人员的素质，使从事内部控制的人员能够做到懂管理、会管理、敢管理。

检查、考核与问责（监督）：检查是内部控制得以有效实施的重要保障。单位应当通过日常检查和专项检查，查找存在的突出问题和薄弱环节，进一步完善内部控制。考核就是单位自身作出评价，对现阶段应用的内部控制制度进行评估，明确其有效性、适应性和全面性，并对其中不足予以改善。单位应当将检查、考核以及追责充分结合起来，充分加强内部监督管理，并施行公开性原则，将评价结果公开，接受社会的监督，形成有效的内部督促机制，促进单位内部控制机制的持续优化完善。

四、结语

事业单位要深入推进绩效管理与内控制度建设这两项重大改革，要抓住事业单位内部控制建设这个主要方面，把绩效管理理念和规范方法融入内部控制建设之中，这样才能把控好事业单位改革发展的关键点，起到事半功倍的效果。

（作者单位为湖北省地质局第二地质大队）

参考文献

[1] 财政部.关于推进预算绩效管理的指导意见（财预〔2011〕416号）[Z]. 2011.

[2] 中共中央，国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见[Z]. 2018.

[3] 财政部.关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知（财会〔2012〕21号）[Z]. 2012.

[4] 财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会〔2015〕24号）[Z]. 2015.