基于松弛治理视角的国有资本经营预算文献综述

沈青青

摘  要：以预算松弛为研究切入点，以预算制度建设指导思想为指引，结合我国新一轮“管资本”为特征的国企改革和以资本为纽带的多重委托代理关系的制度背景，对预算松弛的生成机制及其经济后果进行综述，并从国有资本经营预算基础理论、体系框架以及实施效果三个方面进行阐述，最后基于当前研究存在问题与矛盾进行展望，以期为我国国有资本经营预算效率问题的进一步研究提供线索和思路。

关键词：预算松弛;国有资本经营预算;公司治理

中图分类号：F123.7        文献标识码：A          文章编号：1671-9255（2020）03-0047-04

一、引言

习近平总书记在十九大报告中指出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将预算制度的改革与发展定位为我国现代财政制度建设的重要任务之一。预算制度是现代财政制度的重要组成部分，也是实现法治财政的重要制度安排，对资源的配置和再分配职能即对破解新时代我国“不平衡、不充分”的发展矛盾具有重要意义。

国有资本经营预算是政府预算的四大构成部分之一，已经初步形成了包括财政部门、国资委、集团公司和国有生产经营企业等在内的多层次的国有资本经营预算管理体系。目前，国有资本经营预算成效不仅有赖于由上而下的制度安排，更有赖于由下而上的以基层各类国有企业为起点的预算实践及其衔接。在多重委托代理的国资管理体制下，以预算松弛为内核而表现出的人为降低预算执行标准、夸大预算执行难度、挪用或侵占预算资金、重复预算支出等潜在问题会严重侵袭国有资本经营预算制度的实施效果。本文以预算松弛为切入点，以“全面规范透明、标准科学、约束有力”的预算制度建设指导思想为指引，结合以新一轮“管资本”为特征的国企改革和以资本为纽带的多重委托代理关系的制度背景，对预算松弛的生成机制、经济后果进行综述，并从国有资本经营预算基础理论、体系框架和实施效果三个方面进行阐述，以期为我国国有资本经营预算效率问题的进一步研究提供些许的线索和思路。

二、预算松弛文献综述

预算松弛包含收入松弛和成本松弛两个方面，即实现目标所预算的资源与实际资源需求之间的差异或预算收入与能力允许实现的收入之间的差异，是“管理会计领域唯一庞大而系统的经验研究体系”，其研究领域包括其生成机制及其经济后果。

（一）生成机制

国外大多数文献表明，预算松弛的产生与环境不确定性、组织结构、预算任务特点、预算组织形式、社会文化、信息非对称性、激励机制、预算参与人个体特征等诸多因素有关。[1-3]国内对预算松弛的影响因素研究大致分为三个维度。

一是基于组织行为科学视角的预算特征因素，主要包括预算参与、预算目标、预算任务特点等因素。目前，大部分企业将预算目标的完成情况与个人工资薪金挂钩。松弛的预算编制有利于实现预算目标并得到奖赏，而紧缩的预算编制使得个人业绩难以体现。在不能改变预算目标的情况下，管理者会为了达到自我的绩效目标而私自抬高销售价格，削减了销售额和市场份额，从而损害公司的长期利益。[4]在预算参与的前提下，预算目标设置得越清晰，预算松弛的程度越低;而预算目标难度设置得越高，预算松弛的程度也随之越高。[5]预算目标越不清晰，员工完成预算目标的不确定性就越高，就越容易引起员工的不满，不利于提升企业的经营业绩。[6]因此，预算目标难度设置较高且超出了执行者的能力范围，执行者就会在预算强调的驱动下，借助预算参与制造预算松弛。

二是基于委托代理理论视角的环境因素，主要包括信息的不对称性和外部环境的不确定性。预算松弛是代理人在信息不对称的情况下产生的一种逆向选择行为。[7]企业管理者可能通过拥有的信息优势在预算制定过程中刻意构建预算松弛，以期通过预算安排掌握更多的企业资源，降低预算的考核标准和考核难度，实现其个人利益的最大化。[8-9]外部环境的不确定性为员工编制宽松的预算设置了天然屏障，会增加企业发生预算松弛的概率。[10]

三是基于社会学和行为科学视角的个体因素，如个人的行为、性格、能力等方面因素。预算参与者的个人特征对预算编制、执行与考核结果会产生影响。不同的个体对风险的态度不同，企业编制目标受管理者对风险偏好的影响[11];管理者对公平与声誉问题的关注，有利于减轻预算松弛。[12]

（二）经济后果

预算松弛通常被视为企业财务行为的歧化，会导致企业资源非优配置，使企业的业绩评价与激励机制失灵，甚至是不道德的，广泛被认为应当被限制。[13]例如，管理层为了使自身利益得到最大化满足，会倾向于选择违背契约的机会主义行为，这会刺激公司经理人在经营决策中采取更加利己的行为，从而制定出难度水平不高的预算目標来实现公司的绩效。[14]企业存在的预算松弛程度过大，不仅不能激发预算执行者的发展潜力，而且还为其隐瞒错误留有余地，导致公司的经营管理效率不高。[15]

有研究提出，预算松弛可能是有益的，可以保持企业运营的弹性以应对意外事件或环境变化并激励企业的创新行为，也可以激励员工士气，避免组织内部冲突。例如：公司制定发展战略时应主观允许存在一定的弹性空间，适当的预算松弛能够帮助公司应对突发状况;企业中存在一定程度的预算松弛可以帮助员工缓解因完成预算目标而产生的紧迫感，从而提高工作热情和自信心，有利于完成企业的预算目标。[16]

基于以上文献综述，尽管目前国内外学者对预算松弛的影响因素及其经济后果进行了研究，形成了比较丰富的理论成果，但研究的深度和广度还有待提高。例如，目前，国内学者对预算松弛的影响因素研究，大都是直接借鉴国外的研究成果，而没有结合我国特殊的委托代理关系及制度背景进行深入研究。此外，国内外学者大都基于经济学、心理学、社会学三个理论视角对预算管理进行研究，并以问卷、实验等工具辅助分析个人行为对预算松弛的影响，侧重从个体特征层面进行分析，缺乏从共性特征来研究预算松弛的产生及其对公司的影响。

三、国有资本经营预算文献综述

（一）国有资本经营预算的基础理论

对国有资本经营预算概念、法理基础和目标的研究是国有资本经营预算研究的逻辑起点，自20世纪90年代中期以来，这方面的研究不断涌现。随着我国国有资本经营预算相关制度规范的相继出台，这一领域的研究形成了较为统一的观点。例如，在国有资本经营预算目标方面，就有实现国有资本的保值增值、服务于政府宏观调控以及上述两种目标的融合等观点。[17-18]

就国有资本经营预算制度的内涵而言，文宗瑜（2010）、许梦博、戚振宇（2016）等学者认为国有资本经营预算制度是国资管理机构依据政府授权，以经营性国有资产所有者的身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算制度，是对政府在一个财政年度内国有资本经营性收支活动的计划，是财政预算的重要组成部分。2014 修订的《预算法》對其进行了较为清楚的界定。[19-20]国有资本经营预算的功能定位形成了“公共性”和“营利性”两大观点，邓力平、邓秋云（2017）认为，对国有资本经营预算“公共性”的本源认识，并不排除其“营利性”的存在，具有社会产品与公共产品“交叉供给”属性。[21]

（二）国有资本经营预算的体系框架

国有资本经营预算范围：该问题的争议焦点在于资源型国有资产、非经营性国有资产是否要纳入预算范围。大多数学者认为，国有资产经营与预算的范围不仅是经营性国有资产，要将非经营性资产转经营性资产收入及各项基金收入、以银行为代表的国有金融企业利润都纳入国有资本经营预算范围。[22]

预算编制主体：陈怀海（2005）、隋军（2005）、邓子基（2005）等均认为国有资本经营预算的唯一主体应是财政部门[23-25];郭宝林（2007）认为国有资本经营预算理应由国有资产经营管理部门负责编制[26];毛专（2009）则倾向于双主体编制模式，并在编制方式上施行“统分结合”和“宏微观分工”的方式。[27]

国有资本经营预算编制层次：部分学者主张“三层次说”，例如陈少晖、廖添土（2009）认为国有资本经营预算编制层次应与现行国有资本运营体制形成国资委——国有资产经营机构——国有企业三层次的管理体系相适应[28];赖永添、吴子云（2010）倾向于财政部门——国有资产监督管理部门——国有企业三层次预算编制与管理体系。[29]另有部分学者则主张“两层次说”，李晓丹（2006）认为国有资本经营预算编制层次应采用国资委——国有资产运营机构二级预算管理体系。[30]

国有资本收益征缴标准：学界一致认为应当提高国有资本收益的征缴比例，但对应提高到多高则分歧较大。[31]征缴比例取决于股份比例、地域等因素[32]，汪平、李光贵（2009），匡贤明、梅东海（2011）分别通过数量研究方法确定出最优的国企利润上缴比例，范围大概位于 28%—42%之间。[33-34]

国有资本收益支出安排：国内学界大致有两类观点，一是强调国有资本的保值增值，主张资本收益主要用于企业内部的再投资与扩大再生产;二是强调应投向民生领域，让民众分享国有资本的收益。[35-36]

（三）国有资本经营预算的实施效果

国有资本经营预算的实施：分红比例的逐步提高有利于减少国有企业的自由现金流和非效率投资行为[37];曾昌礼（2018）、陈艳丽、姜艳峰（2017）的实证研究发现，国有资本经营预算制度的实施能够促进企业进行价值创造，但在过度负债情况下，国有资本经营预算制度对于企业价值创造能力的促进作用难以实现。[38-39]

四、述评与展望

国有企业改革对于实现“两个一百年”的奋斗目标具有重要意义，国有资本经营预算微观衔接机制的探索是完善国有资产管理体制、改革国有资产授权经营体制等战略措施的重要制度保障，是提升国有资产经营效率、调整国有资产产业布局、降低国有企业管理者道德风险和决策失误的重要路径，也是破解“不平衡，不充分”新的社会矛盾的重要抓手。预算松弛是困扰预算管理效果的永恒话题，以预算松弛作为研究切入点，不仅契合当前国有资本经营预算在实践中存在的机会主义行为，也有利于在多重委托代理的国有资本管理模式下探寻提高我国国有资本经营预算效率的可行方案。因此，综合以上文献可知，以下几点也许是未来解决国有资本经营预算松弛研究的突破点：

（1）尽管近年来我国财政预算的规范性和治理能力有了较大的提升，但仍存在一些决策不规范、约束软化等短板问题，未来国有资本经营预算应在习近平总书记“全面规范透明、标准科学、约束有力”的预算制度建设要求下着力解决当前预算实践的突出问题。“管资本”模式下所带来的委托代理关系衍化将是国有企业经营体系改革的现实问题，由上而下的国有资本经营预算制度安排和由下而上的预算信息反馈、预算形成路径，均无法脱离多重委托代理关系的影响。因此“管资本”模式下国有企业经营体系多重委托代理关系的衍化分析是预算松弛形成机理分析无法规避的重要问题。

（2）从预算的普遍原理中，寻求优化国有资本经营预算制度及其实践思路是未来的重要方向。诸如预算松弛等预算管理核心问题仍是影响国有资本经营预算管理效果的重要因素，预算的有效性和可靠性是国有资本经营预算有关国企利润的提取比例、支出结构等现实问题的根本保证。提高国有资本收益的征缴比例已成为目前的主流观点，且有不少研究将关注焦点深入到确定最优征缴比例上。国有资本预算社会性功能的实现并非无界之地，不能任意索取国有企业，尤其是国有参股企业的利润，国有资本经营预算应当在尊重市场规则和公司治理原则的基础上，以实现国有股东剩余控制权以及国有企业发展资金需要的国资预算的资本性功能为底线。因此，在“管资本”的指导思想和“混合所有制改革”的宏观背景下，立足国有资本预算的公共性本源，构建兼顾其“资本性”与“公益性”的国有资本经营预算制度尤显重要。

（3）国有企业经营预算是国有资本经营预算编制与实施的重要微观基础，国有资本经营预算微观衔接机制的探索既有利于国有资本经营预算制度的完善与公共效益的发挥，也有利于保障国有企业的有效运行和国有资产的保值增值。目前，对微观衔接机制的研究正是相对欠缺的。国有资本经营预算与企业经营预算在会计基础、收入来源、目标机制、编制方法、监督管理方式、绩效考核等方面均存在很大差异。国有企业是国有资本的投资对象和重要载体，国有出资企业的规模、布局、管理方式和微观效益是影响国资预算程序、内容及效果的重要因素。国有企业经营预算是国有资本预算不可忽略的微观基础。

（4）关于国有资本经营预算经济后果的讨论大多着重于预算实施与否及企业资本配置效率或绩效的影响。经营效益并不是预算实施的必然结果，而是受到预算质量及其约束效果的影响。因此，对国有资本经营预算经济后果的讨论不能忽视以预算松弛为代表的中介变量。从预算管理效率的视角解析国有资本经营预算的宏微观层面实施效果，有利于从预算松弛的治理视角探寻提高国有资本经营预算效率的路径。

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