河南省智慧城市建设客体研究：政策文本量化分析

杨凯瑞 赵书漫 蔡龙珠

摘 要：“智慧城市”作为城市化发展到一定阶段的产物，其提出与应用使信息资源能够有效地收集、分析和共享，从而促进经济转型。为了从整体上把握河南省智慧城市建设客体的政策情况和战略取向，本文以河南省近12年来颁布的智慧城市建设政策文本为研究对象，从统计描述、空间分布、时间分布三个方面进行频数统计和定量分析。研究发现，河南省智慧城市建设客体呈现出覆盖广泛、层次分明的特征;推进主体呈现出分工明確、重点突出的特征;时间分布呈现出由浅入深、循序渐进的特征。

关键词：智慧城市;建设客体;政策文本

中图分类号：F299.23    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2020）6-83-10

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.06.011

1 引言

在经济全球化的大背景下，随着信息技术和大数据的发展与应用，“智慧城市”作为城市化发展到一定阶段的产物被人们所熟知。在近十几年来，河南省的城市人口逐年递增，发生了大规模的城市化，而城市这个大体系如何高效率的运营以及可持续化的发展，成了一个时代课题。“智慧城市”是信息化时代的一种全新城市形态，是集大数据产业、互联网+、智能产业和智慧应用于一体的城市信息化高级发展阶段。与早期城市信息基础设施建设和数字城市建设相比，智慧城市建设更加强调系统整合与服务，从“信息孤岛”到“共享集成”，从“数据为王”到“应用至上”，更加强调城市管理的统筹兼顾、协同配合、快捷高效、实时互动、智能服务。其包含的内容具有多面性、复杂性和广泛性，不能简单笼统地将其理解为单一的政策客体，智慧城市作为数字城市以后信息化城市发展的高级形态，它的提出与应用使信息资源能够有效地收集、分析和共享，从而吸引大量的人才与投资，促进经济转型，实现城市的可持续发展。河南省智慧城市建设政策作为特定的公共政策现象和话语现象，其中建设客体的标注主题词、出现的频次、时间空间分布等均体现了河南省智慧城市建设重点及其变迁。分内容、分层次地剖析智慧城市建设的具体建设内容和发展方向，明确河南省智慧城市的建设热点、重点和难点，才能清晰了解河南省智慧城市建设客体的全貌。

本文运用公共政策文本的话语分析方法，通过对样本中建设客体进行双重关联主题词提取和统计分析，着重探究历年来河南省智慧城市建设的主要建设内容、所涉及的社会管理工作方向、各个时期的建设重点和不同建设主体的智慧城市建设偏好，并总结归纳河南省智慧城市建设客体的时空分布规律，以期客观呈现河南省智慧城市建设的关键所在。

2 研究方法与样本选择

2.1 研究方法

本文主要采用政策文本分析法，以定量的方式对河南省智慧城市建设政策文本进行研究，探索河南省智慧城市建设客体的空间和时间特征，从整体上把握河南省智慧城市建设的政策情况和战略走向。首先，本文通过定性分析提取政策的重要信息要素，设计了“河南省智慧城市建设政策文本结构化编码和分类体系”（见表1）。然后，按照政策文本结构化编码和分类体系对政策文本提取信息，并进行独立编码、标注和分类，再统一校对，确保本研究的可信度。其中，发布单位层级按照省人大、省委/省政府、省委办公厅/省政府办公厅、省直部门四个层级进行标注。关联主题词标注实行“双重关联”原则，即提取两个代表政策文本主要内容的核心关联词，提高关联性标注的准确性。最后，对河南省智慧城市建设政策文本的主题、主体、类型等进行全面分析、解释和预测，以期对河南省智慧城市建设政策的发展趋势、主要特征与现存问题获得新的认识，为政策制定者提供系统性参考建议。

2.2 样本选择

在政策文本的遴选过程中，课题组遵循“区域性”“公开性”“相关性”和“唯一性”四个原则。“区域性”指制定政策文件的主体是河南省域内的政府部门，包括省人大、省委、省政府、省直部门等;“公开性”指政策文本必须对外公开公布或出版，没有公开或无法查阅的政策文件不属于本文研究范围;“相关性”指政策文本内容关乎智慧城市建设的各个方面，部分文件虽无明显“智慧城市”字眼，但实质内容与智慧应用或城市信息化建设相关，仍属于本文研究范围;“唯一性”指对搜集到的政策文本进行查重处理和规范处理，对重复的样本予以比对和删除。

本文以河南省智慧城市建设政策为研究对象，在样本政策选取上遵循以下步骤。首先，选择政策样本时，仅选择省级层面的智慧城市建设政策，即由省人大、省委、省政府、省直部门单独或联合颁布，而不包括市地方政府颁布的各种智慧城市建设政策，共搜集到政策文本168份。然后，为保证主题的相关性与准确性，本文对168份政策文本进一步查阅和筛选，剔除新闻报道、政策解读、主题不符以及重复的文本，得到82份文件。最后，考虑到政策收集的过程中可能存在遗漏，课题组利用检索到的政策文本进行回溯检索，最终梳理出政策文本共124份，时间范围为2008年至2019年，并运用前文所述“河南省智慧城市建设政策文本结构化编码和分类体系”，对所得样本进行信息抽取。

3 河南省智慧城市建设客体的统计描述

3.1 河南省智慧城市建设客体的概况

在公共政策文本的话语分析中，完整获取并严格区分政策用词，是准确、清晰了解智慧城市建设客体的有效手段。因此，在对样本中智慧城市建设客体经过反复、多次的标注和提取的过程中，尽量保留文件中的原词，以原汁原味的方式呈现出不同时期、不同部门对于智慧城市建设的细微差别。根据提取结果，124个样本中，有42个样本只存在单一关联主题词，故而共得到206个关联主题词。然后，将筛选出的关联主题词输入Tagxedo词云可视化软件，按照软件成像原理，出现频率最高的词以单个词语或词语组合形式的突出显示，具体结果见图1。由图1可知，直观呈现的河南省智慧城市建设的主要客体为智慧城市建设（综合）、信息化建设（综合）、智慧应用（综合）、电子政务、互联网+、大数据、城镇规划建设、智能终端和智慧物流。将206个关联主题词统计归纳之后，共识别出83个建设客体，按照其标记次数和权重排序，得到表2。

由表2可知以下结论。①在客体标注词的样本区间中，河南省智慧城市建设工作的主要精力放在了“智慧城市建设（综合）”“信息化建设（综合）”“智慧应用（综合）”“电子政务”和“互联网+”五个方面，其出现次数占全部建设内容的42.72%。其中综合是指智慧化城市建设的过程中覆盖面较广，因此在建设过程中无论是信息化还是智慧化应用方面都涉及多个方面，统一用综合来表示。②多样化的智慧城市建设客体在措辞选取、内涵范围上存在差异，体现出智慧城市建设进程的演变。③虽然河南省智慧城市的建设客体有着不同的建设方向与建设重点，但是其内容仍然存在较为普遍的交叉现象，如信息化管理与信息化服务的交叉，数字化城市管理系统与数字化城市建设的交叠等，这可能与智慧城市建设的涉及范围广、建设客体关联性强以及个别建设客体相互依存等方面有关。

3.2 河南省智慧城市建设客体的归类

为了减小河南省智慧城市建设客体交叉性和模糊性带来的认知阻碍，在结合往年智慧城市的建设实践、参考现有关于河南省智慧城市建设内容划分的研究成果以及收集分析与智慧城市建设有关的法律文献的基础上，本研究根据河南省智慧城市建设客体内容的相似性和联系紧密性，将建设客体进行划类区分，归纳结果见表3和图2。

由表3和图2可知以下结论。①河南省对于智慧城市方面的建设，基本覆盖了从城市化形态的产生到数字化城市的出现，紧接着从数字化城市再到信息化城市的发展，最终从信息化城市到智慧化城市被提出并应用建设的发展全过程，已经形成了以“信息化服务与管理—智慧应用—互联网+—专项建设—智慧产业”为主体的工作链条，并辅以创新型科技等推动智慧城市建设的手段。②“重信息，轻创新”。信息化管理可以使信息资源能够有效地收集、分析和共享，从而吸引大量的人才与投资，促进经济转型，实现城市的可持续发展。但根据样本统计数据可知，创新类并没有成为河南省智慧城市建设工作的重点和热点。③河南省智慧城市建设客体在智慧产业类占比较少。表3所述产业为新一代的高新技术产业，由表3数据可知智慧产业类内容占比仅为9.22%，说明虽然各个河南省智慧城市建设主体在协作建设中已经将智慧化应用到了产业中，并且以此来不断地促进产业发展，但是由于河南省是一个传统的农业大省，重点在于传统的工农产业上，针对高新技术产业应用仍相对缺乏。

4 河南省智慧城市建设客体的空间分布

近年来，智慧城市的建设之所以成为目前信息化城市的一个发展趋势，并且能引起政府和公众的广泛关注和高度重视，是因为不仅其自身是由不同的层次构成，包含基础设施建设、信息平台建设及两大类核心应用，而且智慧城市涵盖了复杂大量的信息通信领域，譬如城市信息化、智能交通、醫疗信息化、移动互联网应用和移动支付等，渗透到了不同的部门社会管理工作当中。那么哪些方面的工作与“智慧城市建设”密切相关？不同建设主体关注的智慧城市建设客体内容是否相同？众所周知，在各个主体发布的政策文本中，智慧城市建设客体的章节分布可以体现出与智慧城市建设产生交集的社会工作领域。在对一系列与智慧城市建设相关联的公共政策和法律文献的筛选、收集与整理后，首先对相关法律文献进行客体方面的主题词进行提取标注，再将其与发布年份和政策出台单位相对应起来，得到最终的数据库。本文将通过研究样本政策数据库中智慧城市建设内容所在的段、篇、章主题和政策发布单位，从空间维度揭示智慧城市建设客体的分布及其与建设主体的交互关系。

4.1 河南省智慧城市建设客体的主题分布

表4为124个样本中河南省智慧城市建设客体所在段、篇、章的主题提取结果。由表4可知以下结论。①智慧城市建设内容主要分布在六类工作中：“产业发展”“信息化建设”“规范化管理”“体制改革”“纲领规划”和“创新型发展”，其占比合计接近70%，在这些统计排序中也可以看到智慧城市建设的发展大方向，即通过利用先进适用的信息技术，可以更好地提高城市建设与管理的精细化、智慧化水平。与此同时，通过智慧城市建设能够促进科技进步、带动产业升级，以此推动经济发展方式的真正转变。两者相辅相成，共同发展。②与智慧城市建设客体标记情况类似的是，环境保护和产教融合两个方面的工作对智慧城市建设的重视不足，说明生态环境保护工作没有被充分挖掘，各单位在保护生态工作中相对忽视建设智慧城市。

4.2 河南省智慧城市客体与建设主体的交互分布

为了探究河南省智慧城市建设主体主要关注智慧城市的哪些方面，本研究对15个主要智慧城市建设主体发布的建设内容进行了交互分析，分析结果见表5。由表5可知以下结论。①总体上，河南省主要智慧城市建设主体已经在城市建设的各个方面进行了诸多努力，形成了全面覆盖、重点突出的建设格局。智慧城市展现给我们一个政府运行管理更加高效、城市产业发展更加高端、市民生活品质更加优良的发展蓝图。②河南省人民政府和河南省人民政府办公厅作为全省智慧城市建设的顶层设计主导单位，所制定的相关政策最多、内容最全面，而各职能部门所制定政策较少，在内容上也主要针对部门管辖事物，这种现象符合公共行政部门的政策制定逻辑。③在主要建设主体中，只有河南省人民政府和河南省人民政府办公厅在政策中涉及了创新类，将创新与智慧城市建设进行融合，结合建设主体的研究结果可知，两者均多次参与智慧城市建设相关政策的联合发文，切实实践了智慧城市创新型建设。④智慧产业类在建设客体中所占比例小，且提及这一内容的主体比较分散，这将使得河南省在新型智慧产业发展中缺乏强有力的引导，难以在产业结构调整中发挥应有作用。

5 河南省智慧城市建设客体的时间分布

河南省对于智慧城市的建设已经进行了十余年的深度探索，通过法律文献的研究和智慧城市建设各个主体的发文以及具体的工作实践内容可以看出其重点建设内容随着城市科技与信息化的发展在不断变迁，与此同时，智慧城市的建设广度和深度在各个时期也不尽相同。那么河南省智慧城市建设内容的整体发展方向与轨迹变化究竟如何？在不同的建设时期，智慧城市的建设客体哪些最受到关注？占据主要内容的智慧城市建设客体在不同时期的表现怎样？不同的建设主体各自对哪些建设方向最感兴趣？本节将从宏观的总体分布和微观的年度重点分布两个角度，归纳总结出智慧城市建设重点的变迁。

5.1 河南省智慧城市建设客体的总体年度分布

表6和图3是智慧城市建设客体在样本区间的总体分布情况。

①从图3可以看出，在12年的建设过程中，2008—2015年建设客体的标注次数整体呈现稳步增长的趋势，到了2016年增长幅度加大，建设客体标记次数达到新高，说明此年度对河南省智慧城市建设尤为关注，且在各个方面都进行了具体的建设。2017—2019年建设情况较为稳定，没有激增或者锐减的现象发生，且相对于前几年建设客体的次数整体偏高，说明河南省智慧城市建设已经发展到了一个相对成熟的阶段，不过仍有大量的进步空间。

②从表6可以看出，总体上，智慧城市建设客体经历了“由少到多”“由浅入深”的变化过程，其建设内容也在不断扩充。早期出现的建设客体内容较为抽象概括，表述内容较为单一。近年来，对于相似类型的建设内容，表述更加多样化，且词义区分越发精细，程度逐渐加深。例如，对于信息化类的建设客体，除了主要的“信息化管理”一词外，还有“信息化基础设施建设”等指代范围有所区别的词语，并存在“信息技术发展”“信息化产业结构”“地理信息产业发展”等指代内容不同的词语。又如，2017年之后，智慧应用类内容增加了“智慧农业”“智慧航运”“智慧体育”“智慧粮食”“智慧博物馆”“智慧养老”“智慧水利”和“智慧供应链体系”等词语，反映出河南省对智慧城市建设正在从综合类的信息化、数字化发展逐步趋向于实际应用客体中，河南省正在打造一座面向用户、面向产业升级，把新一代的信息技术充分运用到各行各业中去的人性化城市。

③最早出现的建设客体是河南省智慧城市建设中的“信息化建设”“电子政务”和“网络安全”（2008年），三者在以后的建设过程中也是被各个建设主体所重点关注的内容，贯穿了整个智慧城市建设历程。而智慧城市建设中“智慧农业”“智慧博物馆”“智能装备”“食品安全监管信息化建设”“特色农业”“5G网络建设”“数字黄河金三角”和“行政执法信息化建设”出现的最晚（2019年），说明智慧化城市建设在不断的发展与进步，部分日常化应用在逐渐地被高科技所覆盖，但是智慧城市建设机制仍处于发展阶段，尚未完全成熟。

④标记次数最多的五个客体——“智慧城市建设（综合）”“信息化建设（综合）”“智慧应用（综合）”“电子政务”和“互联网+”，其在样本区间里也发生着不尽相同的变化趋势。“信息化建设（综合）”和“电子政务”被首度提出来，但是“智慧城市建设（综合）”和“智慧应用（综合）”在2009年及以后却被更为广泛地关注和应用。在2015年及以后，标记次数最多的5个客体呈现出来相似的变化趋势，除了个别年份中“電子政务”和“互联网+”未被提及，标记次数最多的其余客体在后续五年都被当作了建设智慧城市的主要关注对象，其中“智慧城市建设（综合）”在2016年尤为突出，标记次数相对于相邻的两年呈现出了翻倍增长。

5.2 智慧城市建设客体的年度重点分布

进一步地，为了更清晰地体现出智慧城市建设问题的重点和走向，本文将样本区间各个年份标记次数最多的前5个智慧城市建设客体分别归纳汇总，具体结果见表7。

由表7可知以下结论。①从2008年的客体呈现可知，智慧城市的建设是从电子政务方面入手的，体现在信息化建设和网络安全建设方面。应为智慧城市是新一轮信息技术变革和知识经济进一步发展的产物，其数据整合和运行都是以信息通信技术为基础。也由此可知，信息化在智慧城市建设中是一个至关重要的存在。②以2012年为一个明显分界线，2012年之前智慧城市建设整体发展体系尚未形成，属于建设初阶段;2012年之后（包括2012年）智慧城市建设逐步走向成熟，建设个体呈现多样化和全面化。③在客体年度分布中，客体标记数最多的年份为2016年，标记次数为45个。④排序出现在前五位年份最多的建设客体是“智慧城市建设（综合）”（11年），其在2008年之后每年都出现在主要建设内容之列;其次为“信息化建设（综合）”和“智慧应用（综合）”分别在客体年度分布表中出现了10年和9年。

6 研究结论

智慧城市建设相关政策是政府推进智慧城市建设的准确导向和有效途径。河南省不断出台智慧城市建设相关政策，以制度化形式明确智慧城市建设客体，以多样化的政策工具打造客体建设发展的有效途径，至今河南省智慧城市建设实践已取得一定成效。本研究通过河南省智慧城市建设客体的详细剖析，发现河南省智慧城市建设客体呈现出的特征规律，针对河南省智慧城市建设中的问题提出相对应的建议，为河南省新型智慧城市建设发展提供借鉴参考。

第一，河南省智慧城市建设客体呈现出覆盖广泛、层次分明的特征。河南省智慧城市建设主要涉及124个客体，其中，涉及智慧城市建设多个方面的“综合类”较多，表明智慧城市建设客体覆盖较为全面广泛。同时，建设客体可进一步划分为“信息化服务与管理类”“智慧应用类”“互联网+类”等7个大类，可看出河南省以信息化建设为基础、智慧应用为核心、“互联网+”为关键手段促进智慧城市建设发展。

第二，河南省智慧城市建设推进主体呈现出分工明确、重点突出的特征。河南省智慧城市建设推进主体中河南省人民政府及办公厅、发改委发挥引领指导作用，全面推进智慧城市建设，其他部门针对所辖领域积极推进智慧应用专项建设，主要包括交通物流、教育、医疗等方面，可见河南省智慧城市建设推进过程中，各主体定位清晰、目标明确。然而，河南省智慧城市建设仍存在一些领域需重点关注，如智慧农业、智慧环保、制造业转型升级等。

第三，河南省智慧城市建设客体在时间上呈现出由浅入深、循序渐进的特征。河南省智慧城市建设客体随着时间推移总体上表现为先逐步增加后稳步发展的特征，最初的建设客体内容较为抽象概括，由“综合类”，如信息化建设（综合）、智慧城市建设（综合）等，逐渐深入各个细分领域，如“智慧交通”“智慧物流”等，而后整合推进智慧城市全面建设，如“智慧应用（综合）”。其中，需要特别指出的是“电子政务”“数字化城市管理系统”“政务信息系统建设”等贯穿河南省智慧城市建设的全过程，可见“智慧政务”是河南省智慧城市建设过程中的重中之重。

河南省智慧城市建设客体呈现出以上3个明显特征，但同时也出现一些问题，如建设客体覆盖较广但侧重点有待改进、推进主体分工明确而部分主体重视程度有待提高、时间分布循序渐进但阶段性目标任务强调不足等。针对河南省智慧城市建设客体的特点和不足，本研究提出以下建议。①河南省应借助自身的地理位置和区位优势大力发展智慧交通、智慧物流，借助自身的产业优势大力发展智慧农业、制造业、高新技术产业等，以智慧产业作为智慧城市建设发展的物质基础和动力源泉。②河南省推动智慧城市建设应由重视“信息化建设”转向“创新驱动”，发挥创新在城市发展中的决定性和根本性作用，以创新驱动新型智慧城市的建设和可持续发展。③河南省智慧城市建设推进主体應持续加强智慧城市建设的重要性认识，省级层面各部门及直属单位应协同共进，分级分类破除各领域“短板”，共同推进河南省智慧城市的整体全面发展，避免各领域“智慧化”程度参差不齐，从而影响全面智慧化水平。④河南省智慧城市建设应明确重点时期重点任务，省政府及办公厅应明确特定阶段的主要目标和重点任务，省级各部门及直属单位应依据上级的目标任务，结合本单位的管辖范围，重点推进本领域的智慧化建设，力争实现阶段性智慧城市建设发展目标，切实提升河南省智慧城市建设整体水平，为健康有序推进新型智慧城市建设创造有利条件。

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