乡村治理现代化的重要路径

易仁利

摘要：经济活力的显现促进了人口的流动，特别是工业化和城市化的融合互动，农村地区丰富的人力资源推动了城市的繁荣和发展。但在城市快速发展的同时，许多农村地区发展滞后，乡村治理出现了衰败甚至退化。返乡创业农民工是乡村和城市之间流动的精英群体，农民工返乡创业是人才资源向农村价值洼地流动的合理体现，这种合理的流动与价值的显现有利于推进乡村治理现代化进程。

关键词：乡村治理;农民工;返乡创业;策略

中图分类号：C91    文献标志码：A   文章编号：1009-3605（2020）05-0053-07

一、引言

城市和农村日益扩大的差距，“推”“拉”了大量农民离乡入城，造就了城市的繁荣和发展。但大量农村青壮年人口外流到城市，使乡村正常人口结构出现了断层。城市在不断前进，而停滞不前的乡村却不受重视甚至被遗忘，许多地方的乡村治理衰败不堪，严重地影响了国家乡村振兴战略的实现。

随着城市化进程的减速，城市发展空间已经表现出饱和状态，导致更多的流动人口寻求新的创业机会，大量农民工选择返乡创业。农民工返乡创业选择是符合“逆城市化”的相关理论的，在一定程度上反映出城乡开始向着更加均衡全面的方向发展。农民工返乡创业为乡村的全面发展提供了重要的推动力量，乡村也因为人口回流和精英回归而获得新生。

过去由于大量农民工外出，在一定程度上影响了乡村治理。农民工返乡创业为乡村治理的改善提供一个良好的契机，返乡创业农民工原本就是乡村精英，其回归对乡村治理走向良性循环起着重要的推动作用。他们回归农村是乡村治理走向新常态的开始，也是推动乡村振兴的动力之一。

二、我国乡村治理的现状

（一）我国乡村治理取得的成绩

联产承包责任制和村民自治制度的实施使农村的面貌与改革开放前相比有了明显改善。乡村治理也有着很大改变，主要表现在以下几方面：

1.基层民主不断完善。随着《村委会组织法》的不断修订，村民的权利得到了制度保障，亿万农民真正享受到了当家作主的权利。同时乡村政务的公开化和透明化使民主建设得到明显发展，村民参与农村事务的积极性得到提升。村民自治作为村民基础性权利正影响着乡村社会的方方面面，成为农村政治生活的重要内容。

2.依法治村不断推进。依法治村提高了乡镇政府、村两委領导水平，通过开展普法活动，使民主法治观念深入人心，很大程度上改善了乡村民主法治环境。村规民约的规范化，使乡村治理有规章可依。这些规制明确了村干部与村民的行为，为促进村民自治制度的顺利实施提供了良好的环境。

3.干群关系日趋和谐。近年来，乡村干部素质得到显著提升，开始从思想上把村民的利益放在首位。许多村干部充分考虑村民的实际想法和情况，致力于村民生活状况的改善和农村经济的发展，村干部和村民相处融洽，两者关系日益和谐。村干部公信力的提高既提升了基层政府的形象，又改善了乡村治理的秩序。

4.公共服务不断完善。政府对农村发展的重视主要体现在不断增加对农村公共服务的财政投入。教育方面，政府实行九年义务教育等措施改善乡村教育环境;医疗方面，不断推进新型农村合作医疗，满足农村基本卫生服务要求;基础设施方面，不断改善农村交通环境，做到农村道路的四通八达;科技方面，大部分农村信息网络实现了全盖覆，使村民享受到互联网的便捷，形成了较健全的农村科技体系;社会保障方面，政府推行新型农村社会养老保险制度，使村民老有所养、老有所依。

（二）我国乡村治理中存在的问题

农村青壮年人口的流出，使乡村经济缺乏发展后劲，乡村因此丧失活力，乡村治理日渐糟糕，主要表现在以下几个方面：

1.农村经济落后甚至衰败。工业化引导城市经济优先发展，吸收了大量农村资源，导致农村经济愈发落后甚至衰败。农村经济落后主要表现在以下几个方面：第一，生产力水平落后。科技是促进生产力发展的重要推动力量，农村科技投入的不足导致农村生产力水平偏低。第二，农村市场发展缓慢。在我国众多农村地区，村民收入低，消费水平也低，从而导致农村消费市场发育不健全。第三，乡村资源利用率低。很多具有比较优势的资源尚未得到开发，无法产生经济效益。

2.村民自治难以正常开展。村民自治在农村实施多年，在一定程度上改善了乡村治理，但是离真正的落实仍有很大一段距离。第一，村委会、党支部权力错位。党支部书记常常专权，将本属于自己的工作转嫁给村委会或干预村民自治的顺利开展。第二，村委会取代了村民会议和村民代表会议的某些权力。第三，上级政府部门越权取代了村民会议和村民代表会议的部分监督权。

3.乡村干部民主思想缺乏。在处理农村事务时乡村干部独断专行，主要表现在以下三个方面：第一，选拔用人。少数基层党委政府领导在选拔用人方面具有绝对的控制权。第二，财政花销。选拔用人主要为了自己获利，无视为人民服务的根本宗旨。第三，决策。在对村级事务进行决策的过程中，独断专行，导致基层群众的权益受到了严重的损害，甚至还会出现腐败等问题。

4.乡村社会网络断裂。费孝通最早提出“熟人社会”这个名词，他表明人作为群体性的动物，在日常生活的交往中会自然而然形成一种社会网络关系。[1]社会网络关系将原先只有泛泛联系的个体紧紧聚集在一起，形成有效共享社会资本的利益共同体。在乡村社会中，这些利益共同体中每个人都因为互助而受益。主要体现在日常生活和工作业务上的互利互惠。例如：农村的红白喜事以及房屋的修建等属于日常生活，而农作物的收割等则属于工作业务范畴。[2]然而因为青壮年人口大量地离开农村，导致农村的劳动力严重缺乏，农村的一家有事全村帮忙的情况不断减少，甚至消失。在农村留守的人由于缺乏时间与精力，无暇顾及他人的事情，人们的交往也逐渐减少，乡村社会网络关系走向断裂。

三、乡村治理问题的原因探究

原本存在的城乡二元结构，加上乡村精英的流失，使乡村治理状况每况愈下。乡村治理中所存在的问题很多，究其原因，主要表现在以下几个方面：

（一）农村产业结构单一

许多农村地区，农业、林业等资源较为丰富，但是产业结构单一，无法建立起完善的产业链达到提高附加值的目的。农村产业结构单一的重要原因是生产要素聚合能力的缺失，而生产要素中最活跃的是优秀人才——乡村精英，他们大多却受到城市的吸引选择离开农村。一方面，在农村留守的人通常是老弱妇孺，精力时间都相对有限，只能够从事土地种植业，不仅效率底下，且效益较差。另一方面，有一定文化的乡村精英离开农村之后，留下的村民因为自身能力水平等原因无法实现对市场需求的有效捕捉，因此其种植的作物与市场需求之间存在错位，所以无法使多样化、多元化的市场需求得到充分满足。

（二）权大于法

村民自治在我国农村已实践多年，发挥着重要的作用。由于不少基层干部仍存有“权为我所用”“权大于法”的陈旧观念，导致村民自治实际远不如当初预想。一方面，个别村干部“以权谋私”。在农村这个熟人社会中，许多村干部的当选或多或少得到了部分村民的支持，在他们成为村委会成员或村党支部成员后，为了体现出对这部分村民的回报，经常置全体村民利益不顾，将村民自治抛在脑后，把村级管理机构变成为少数人输送私利的地方。另一方面，个别乡镇政府在行政和人事上过度干预村民自治。乡镇政府往往为了自身意志得到顺利执行，对村级事务管理过分干预，村级机构不得不听从乡镇政府，工作中心優先转移到完成上级部门布置的任务，许多事关村民切身利益的事情却久拖不决。另外他们通过干预村民民主选举，在选举过程中预设自己的观点和立场，为其喜欢的候选人进行不合规定地拉票，更严重的是直接改变选举结果。

（三）民主监督的缺位

乡村自治的良好运行离不开村民对村支两委的监督，然而民主监督的缺位使村支两委权力欲望得到膨胀，导致了一些领导干部一言堂现象的滋生，影响村民自治的效果。究其原因：一方面，村民民主意识薄弱。村民是民主监督的主体，有权对村务公开以及村委会运行等方面进行监督。然而村民民主意识薄弱，忽略了自身的监督权。部分村委会成员是没有足够的民主意识，不愿意接受监督。另一方面，民主选举无法真正落实。我国农村基层领导干部的选举制度并没有从根本上改变原本的选举方式，依然是上级领导部门对农村基层领导干部有任免权。这样容易导致农村基层领导干部对上级负责，把上级布置的工作放在首位，不考虑村民的利益，容易引发干群矛盾。

（四）传统文化的流失

乡村传统文化与乡村特点紧密相连，所有拥有乡村生活经历的人，多少都会打上乡村传统文化的烙印。乡村传统文化蕴含着中华传统美德，是中华民族最纯正的灵魂所在。乡村传统文化的传承不仅是人们精神文明建设的需要，更是人们获取丰硕物质生活后更高层次的回归。一方面，传统文化的传承必须在代际之间实现，在老年人-中年人-青年人之间建立起了一套完善的承接网络，从而构成有效完善的文化传承机制。目前青壮年选择离开农村，导致乡村文化的传承过程中出现了空挡。由于乡村缺少传统文化熏陶的氛围，许多传统文化习俗慢慢被人淡忘，乡村已经逐渐发展为文化荒漠，部分乡村的文化精神内涵已经丧失。另一方面，文化是以人为载体的，人接受文化的同时，也在进行着文化的创新，从而使社会的文明程度不断的提升。青壮年时期是人创造力、活力最强的时期，但是由于市场经济的发展，青壮年为了实现自身生活水平的提升而选择离开农村去往城市，在他们为城市发展做出贡献的同时，乡村传统文化却失去了新鲜血液的滋养。传统文化的传承离不开创新，没有创新，传统文化的精华就无法得到继承和发扬光大。

（五）乡村精英的流失

社会主义现代化建设吸收了包括农民工在内的大量乡村精英参与城市建设。这些乡村精英的流失造成乡村社会网络的断裂，互帮互助的精神正在逐渐消失，究其原因主要是：第一，城乡之间经济发展不平衡。历史形成的城乡二元结构造成城乡经济发展很不均衡，农村经济远远落后于城市。发展的不平衡使城乡收入差距扩大，乡村精英更乐意去城市谋求更好的职业前景。城市的发达使他们宁愿放弃在农村容易获得的社会地位和职权，造成了农村事务管理人才的欠缺，正常乡村社会秩序被打乱，乡村治理因此陷入困境。第二，制度设计存在缺陷。过去由于国家发展的重点并未放在农村，导致农村社会的制度设计中出现缺陷。城乡二元户籍制度以及城乡二元经济结构的存在，造成城市和农村所得到的优惠政策不同，迫使大量乡村精英选择外流以谋求好的发展。

乡村精英的流失对农村产生了严重的负面影响。一方面，阻碍了农村的生产发展。因为青壮年人口是农村生产的主力军，随着青壮年人口的流出，出现农村劳动力年龄普遍偏大的现象，影响农业向现代化迈进的进程。另一方面，影响了老年人晚年生活的质量。乡村精英的流失导致老年人不得不从事重体力活，这不仅损害了老年人的身体健康，还增加了老年人的心理孤独。

四、农民工返乡创业推进乡村治理现代化

农民工返乡创业是农民工的理性选择，是人力资本和社会资源在城乡之间合理配置的体现，给农村重新焕发生机注入了活力，它将改变日益衰败的乡村治理，推进乡村治理现代化。

（一）优化农村产业结构

农村经济的发展离不开产业结构的不断优化，农村产业结构优化的关键在于资金和人力资本的投入，返乡创业的农民工正好具备这两大要素。首先，农民工返乡创业带动了资金和技术回流，他们的创业领域一般是非农产业，通过这样的方式才能够使农村的劳动力被吸引到非农产业。其次，返乡农民工的成功经历为其他村民提供了借鉴与参考，对农村产业的发展具有积极的推动作用。另外，不同企业能够以合作等方式构建起产业集群，从而实现公司经营成本的降低以及经济效益的提升。最后，通过组建农民合作经济组织，不仅能够使当地资源得到充分整合，同时也可以使社会资本得到有效的组织与汇集，从而为农村产业结构调整提供有力的支撑。返乡农民工创业潮促进其所在地第一产业向二、三产业的转变，促使非农产业向专业化迈进，从而形成特色产业链。这不仅能提高产业的竞争力以及产业的附加值水平，农民收入的增长问题也能迎刃而解，同时也有利于农村经济的发展以及推动城乡一体化战略的实现。[3]

（二）引领村民自治正常化

村民自治是我国基层民主政治生活的重要内容，村民自治的有效推进关乎乡村治理的效果，而返乡创业的农民工是推动村民自治正常化的重要力量。

第一，返乡创业农民工在乡村法治化的推进过程中发挥着重要的作用。城市中的生活经历使他们的法律知识有了极大的丰富，同时也使他们树立起了正确的法治观念。因此在他们的动员与宣传下，村民的法律意识与法律素养将会得到很大程度的提升，带动乡村社会传统观念的更新，激发村民勇于拿起法律武器维护自己的合法权利，使村民自治回归法治化。

第二，返乡创业农民工对于推动乡村治理向着更加合理的方向发展具有重要的意义。返乡创业农民工具备较高的政治觉悟，因此他们会更加重视集体利益。他们以参与农村政治活动的方式，行使属于自己的权利，为村民树立了良好的榜样。在推动完善乡村治理的过程中，鼓励村民进行政治参与以获得相关经济利益，让村民成为享受经济利益的主体，这样会吸引越来越多村民参与村民自治，村民的高度自觉性和参与性正是村民自治的本质所在。

第三，返乡创业农民工是促进乡村治理走向民主化的重要推动力。他们可通过民主选举进入村级事务管理，对村务管理进行优化，实现村支两委工作效率的进一步提升，推动村务管理向着更加透明的方向发展，使村民的权利得到充分保障。在进行乡村治理的过程中，返乡创业农民工可以通过发动群众参与的方式实现对村务管理的有效监督，这对于民主监督的执行具有积极作用，村民自治制度的运行也能够得到相应的支撑。

（三）促进乡村治理多元化

仅仅靠基层政府无法解决乡村治理问题，还需要借助乡村精英及其他力量，而返乡创业农民工正是这股乡村精英力量的中坚。返乡创业农民工的回归有利于形成乡镇政府、村委会、乡村精英、民间组织四位一体的共同治理模式。实践证明，共同治理模式引领乡村基层治理逐步走向多元化和现代化，是由返乡创业农民工所具有的多重角色决定的。

第一，组织者。在乡村治理中，民间组织的优势日渐明显，但其组建及良好运行离不开领头人。许多返乡创业农民工不仅拥有较强经济实力，还有较高组织和管理能力，毫无疑问是农村民间组织领导者的最佳人选。他们可以利用自身优势促进民间组织走向科学化、制度化和精细化，将其打造为凝聚乡村利益的共同体，这不仅有利于表达村民的利益诉求，还有利于农村生产要素的汇聚和融合。

第二，维护者。一方面，乡村精英的回归弥补了乡村治理主体的单一，返乡农民工利用先进理念调解村民之间矛盾，有利于消除乡村社会分歧，保证乡村事务顺利进行，使农村形成安定和谐的局面。另一方面，返乡创业农民工拥有较多资金，可以通过有条件或无条件出资来提供农村公共服务产品，事实证明很多农村基础设施的建设和维护大多获得了他们的资助。

第三，推动者。乡村的良好发展离不开乡村各类角色的共同参与。[4]部分返乡农民工的政治理念十分先进，能够带领村民积极地参与到政治生活当中，对乡村治理具有重要的推动作用。在乡村基层治理中，返乡创业的农民工参政议政的作用逐步显现，反映出“人民群众具有解决自身问题”的治理理念，推动了乡村治理的多元化和现代化。

（四）推动乡村文化振兴

乡村文化的振兴与发展不仅能够使乡村文化得到传承与发展，同时也可以极大地改变乡村治理面貌，显著地提高了乡村社会的治理弹力。部分返乡创业农民工具有较高的文化素质，利他意识强，是振兴乡村文化的重要力量之一。

一方面，他们继承和发扬了传统文化。农民工返乡之后，农村人口结构向着平衡的方向发展，乡村传统文化能够得到传承。部分返乡农民工充分结合乡村文化与农村经济发展水平，打造特色文化小镇等，实现了文化、经济的融合，吸引了大量的外地人参观与消费，有效改善了农村单一的产业结构，促进乡村经济和文化的发展。另一方面，他们的回归提升了乡村道德水平。返乡创业农民工通过成立文化交流中心，丰富村民的精神生活，引导村民积極地提高自身道德素养，构建起正确的道德价值观，营造互帮互助的社会氛围，纠正不良道德倾向，使乡村秩序得到优化与维护。

（五）重构乡村社会网络

农村人口的空心化使乡村社会网络断裂，村民之间互帮互助的精神也日益消失，以利益为导向的行为取代原先自发的互助行为。农民工返乡创业需要重拾乡村互助精神，因为除了人力与资金等因素外，社会资本是创新当中影响最大的因素，而乡村互助精神则是社会资本的重要构成。乡村互助精神是乡村社会网络的纽带，没有互助精神的链接就不可能构建有效的乡村社会网络。

社会资本的获得离不开乡村社会网络的支持，因此，重新构建乡村社会网络成为返乡农民工创业的客观需要和必然选择。[5]乡村社会网络重新构建的过程也是乡村治理改善的过程，具体表现在：第一，修复和巩固了原先的人际关系。由于乡村大量人口的流出，传统的人际关系遭到破坏。而随着返乡农民工的回流，日常生活和工作业务上的互助精神正在重现。互帮互助方式的继续，使村民之间的联系变得更加紧密，过去断裂的人际网络得到修复和巩固，有利于促进乡村社会的团结和发展。第二，融合了传统和现代的交际元素。随着农民工返乡人数的上升，他们的有效互动必然增多，促进了村民之间社会网络的重构。因为这些互动行为不仅强化了熟悉的社会网络关系，还改变了原先靠血缘和地缘的社交关系，形成一种“人人为我，我为人人”的新型乡村社会网络，对乡村社会秩序的稳定有一定促进作用。

综上所述，返乡创业是农民工的理性选择，它促进了城乡之间生产要素的流动，使人力资本和社会资源在城乡之间得到合理配置，是经济发展的必然结果。农民工返乡创业在促进乡村经济发展的同时，也进一步改善了乡村治理，对推动乡村社会可持续发展有着重要的作用。

参考文献：

[1] 费孝通.乡土中国[M].北京：商务印书馆，2013：10.

[2] 苟天来，左停.自然人群的规模及其形成的一些属性——来自皓南山区村落人际关系的社会网络分析[J].中国农业大学学报：社会科学版，2009（1）：102.

[3] 李佳，郑晔.乡村精英、社会资本与农村合作经济组织走向[J].社会科学研究，2008（2）：83.

[4]贺雪峰. 论乡村治理视域下的农村基层中坚干部[J]. 湖湘论坛，2018（5）：43-50+2.

[5]杨华. 乡村治权与基层治理能力建设[J]. 湖湘论坛，2018（5）：51-61.

责任编辑：叶民英