发挥我国失业保险“三位一体”功能的对策建议

刘笑桐

（吉林财经大学，吉林 长春 130017）

一、失业保险存在的问题

（一）待遇享受门槛高，失业收益率过低

2018 年我国调查失业率是4.9%，失业人数是2130万人，城镇登记失业人口自2008 年886万人逐年上升到974万人，但年末领取失业金的人数只有223万人，仅占失业人数的10%。即便是2009 年国际金融危机冲击最严重的一年，年末我国领取失业金的人数也仅有235万人。十年来，领取失业金的人数始终一直在230万左右浮动，总体来看（见表一），领取失业金人数占失业总人数的比例太低，亟须改革。目前失业人员领取失业保险金须按照《失业保险条例》和《社会保险法》的规定进行审核，然而，失业保险待遇的享受门槛相对较高，在申领过程中存在不合理的申领条件将不幸面临失业的人员置之门外，相关政策未根据实际情况对申领条件作出细化。例如，《失业保险条例》中规定的条件包括“非因本人意愿中断就业”，现实中存在大量企业为规避支付补偿金通过降低薪酬等方式逼迫员工主动辞职的现象，无法保障这类员工的权益。另外，申领程序相对繁琐，提高申领效率为失业人群提供便利尤为重要。

我国失业保险参保总人数由2008 年的12400万人增长到2018 年的19643万人，而2008 年我国的参保收益率为2.11%，到2013 年五年间收益率大幅降低到1.20%，到2018 年则降低到1.14%，失业保险参保总人数增加而实际收益率逐年减少，这就说明我国失业保险制度存在风险人群与覆盖人群的错位。

数据来源：《人力资源和社会保障事业发展统计公报》单位：万人

（二）失业保险覆盖范围小

第一，失业保险在我国社会保险中发展相对滞后，2017 年养老保险的参保人数为91548万人，医疗保险117681万人，基本实现了全覆盖的目标，工伤保险22724万人，而失业保险的覆盖面仅为18784万人，明显落后于其他社会保险的发展。第二，近年来，失业保险的覆盖率虽然自2007 年39.7%增长到45.2%，但仅为小步徐趋式的缓慢增长，覆盖的群体不到城镇就业人口的一半，大量的灵活就业人员、临时工等失业风险大的群体尚未被失业保险制度所保障，欠缺一定的公平性。第三，我国大多数参保失业保险的群体包含不具有高失业风险的人群，特别是事业单位和公务员群体，他们多数就业稳定、失业率低，像农民工、自由职业者这样的高风险群体或企业却未被覆盖到失业保险范围内，现行的失业保险制度需以正规就业和劳动合同作为参保前提，且缴费年限满一年后才有申领资格。

（三）失业保险基金累计结存过多

自1999 年《失业保险》正式颁布以来，基金收缴的稳定奠定了的失业保险制度发展的物质基础，失业保险基金累计结存逐年增加（见表二），2008 年基金余额仅为1310 亿元，到2018 年增加到5817 亿元，10 年里增加了4 倍之多，然而，2018 年基金仅支出915 亿元，大量的基金结余造成了自身缴费的低利用率，收支严重不平衡，对于迫切需要失业保险的人群来说，基金结余没有合理分配资源，造成了资源浪费。另一方面，我国虽一直在降低失业保险缴费费率，个人支出不高于0.5%，但工资收入的增长一直呈上升趋势，这在一定程度上增加了基金结余的规模。

数据来源：《人力资源和社会保障事业发展统计公报》单位：亿元

二、发挥失业保险功能的对策

（一）放宽领取失业保险金条件

知名社会保障专家郑秉文建议，应将考虑到农民工群体就业的季节性特征，适当降低失业保险金领取门槛。应尽快修订《失业保险条例》，针对相对严苛的失业保险金领取条件进行深入调查分析，保障失业保险无城乡区别、无身份标签的公平性，放宽领取失业保险金的条件，结合信息化技术简化申领程序和手续，以期制定出保障我国失业人群的失业保险制度，为失业农民工群体制定倾斜性政策。另外，各地可提高失业保险金标准，根据当地工资水平对失业人员进行差额补贴，并依照失业人员的年龄、家庭整体收入状况等多样化因素来进行相应调整。例如，哈尔滨市目前将失业保险金金额标准由1344 元上调为1512 元后，补发差额部分到失业人员个人银行账户确保每人每月收入增加168 元。山东、辽宁、贵州等地也纷纷上调失业保险金标准至当地最低工资标准的90%。此举有利于各地做好稳定就业工作，拉动失业群体消费，带动经济发展，更好地发挥失业保险“保生活、防失业、促就业”的功能。

（二）扩大失业保险保障范围

政府工作报告中提出，扩大失业保险保障范围，将参保不足1 年的农民工等失业人员都纳入常住地保障。扩大低保保障范围，对城乡困难家庭应保尽保，将符合条件的城镇失业和返乡人员及时纳入低保。受特殊情况影响，不少个体商户面临长期歇业的风险，失业保险参保人的准入标准应当根据实际情况作出调整，特别是农民工这一类失业群体，多数面临的是整个家庭的收入危机，失业保险的根本目的是保障失业人员的生活，即发挥失业保险“保生活”基本功能。在特殊时期，更要将弱势群体的需求考虑到失业保险的保障范围内，确保失业保险基金惠及更多失业群体，同时，为立档建卡的城乡贫困群体提供失业保险，也是防止贫困群体返贫的重要举措。

（三）加大失业保险基金支出

今年前4 个月的基金支出规模已接近2015 年全年的支出规模（736 亿元）。但是，相对于累计结存规模已达6000 亿元左右的失业保险基金而言，基金支出规模的空间依然很大。现阶段，失业保险基金的统筹方式为市级统筹，只保障了各城市区域内的失业人员而无法保障其他城市失业者，特别是具有较强流动性的外出务工人员，实行较低层次的基金统筹方式为失业保险金专业衔接增加了难度，各地区之间失业保险待遇水平不足导致失业保险关系难以实现跨市转移。应提高失业保险基金统筹层次，一方面增加了失业保险金的防范风险能力，另一方面可缓解我国东西部地区经济发展不均衡所造成的就业水平差距过大的问题。第二，加大失业保险基金用于职业培训项目的支出，加大技能提升补贴、职业培训及职业技能鉴定补贴的投入，政府引进的职业介绍项目要满足失业人员的市场需求，为其重新回到就业岗位创造条件，同时为自主创业人员提供资金补贴，增加失业人员的就业竞争力，充分发挥基金对“保生活、防失业、促就业”的功能。第三，进一步完善对参保企业的援企稳岗政策，以增加稳定岗位补贴来鼓励参保企业采取有力措施稳定员工队伍。第四，积极探索基金保值增值途径，由财政、审计和劳动保障行政部门三方协作共同监督基金运营状况，完善监督机制形成科学的预警指标体系，减少基金贬值风险。