以信用为基础的新型市场监管模式：动因、框架与构建路径

倪 楠

内容提要 信用监管是信用经济下市场监管现代化的内在要求，加快信用监管模式创新是化解我国企业信用监管突出难题的根本路径。构建以信用为基础的新型市场监管模式关键是重构市场监管领域的征信体系、评信体系和用信体系，明确不同主体的职责，形成科学透明的信用监管模式。要使这种新的市场监管模式真正落地生效，不仅要加强顶层设计，而且要系统完善相关配套制度，包括建立企业信用更正、更新和修复机制，实现企业信用管理动态化；加强信用立法，实现信用监管法治化；运用区块链技术，实现信用监管的现代化等。

构建以信用为基础的新型市场监管模式的动因分析

信用是市场经济运行的前提与基础，信用监管是信用经济的产物。按照交易方式的不同，社会经济发展可以分为以物物交换为主的自然经济、以货币交换为主的货币经济和以信用为媒介的信用经济。①进入新时代后，伴随着社会经济的高质量发展，我们正在从货币经济走向信用经济。信用经济的发展要求构建与之相适应的市场监管模式，即以信用为基础的新型市场监管模式。

(一)信用监管是信用经济下市场监管现代化的内在要求

企业信用监管是市场监管部门对企业市场行为进行监管的一种新手段，是市场监管部门根据企业的市场行为是否合规、合法对其进行信用评级，进而实施分类监管的总称。信用监管是经济法调整市场的一种体现，经济法作为典型的“现代法”，对政府和市场的关系、中央和地方的关系、国家与国民的关系进行调整。②为了实现这三大调整目标，经济法通过公权介入和私权介入两种方法进行调整，其中公权介入又分为指令性调整和指导性调整。指导性调整是指国家机关为引导公民和法人的经济活动符合某种既定的经济干预目标而实施的非强制性的调整方法，主要表现为引导、劝告、建议和告诫等。这种指导性的调整方法本身并不具备一定的法律效力，对涉及的相对人也不会产生必须服从的法律效力。信用监管就是指导性调整方法的一种表现。在信用监管中，市场监管部门对于信用较好的企业，采取分类监管，而对于信用等级较低的企业将实施重点关注。监管本身就是市场监管部门的职权，对信用好的企业并非实行免检，也没有对市场监管主体的权利和义务作出改变，只是在市场监管部门公示了企业信息后，负面信息将会产生使企业信用减损的可能。实施信用监管是信用经济下国家治理能力现代化在维护市场秩序层面的重要体现，有助于引导企业形成自觉守信、守法的社会氛围。

(二)我国企业信用监管的现状和问题

自2014年以来，我国社会信用建设进入快车道，对企业的信用监管主要可分为三个阶段：第一个阶段为政策储备阶段(2014～2016年)。2014年后，国家先后出台了《社会信用体系建设规划纲要(2014～2020年)》《企业信息公示暂行条例》和《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》为市场监管部门实施企业信用监管提供了重要依据。第二个阶段为具体实施阶段(2017～2018年)。目前，我国已有21个监管部门开展了企业信用监管，24个省份出台了省级立法，所有省市都建立了信用监管平台，国家层面建有全国企业信用信息公示系统和全国信用信息共享交换平台。③2018年3月，国家市场监督管理总局组建完成，构建了覆盖市场活动各环节的全流程监管体系，为进一步实现信用监管打下了基础，整合了资源。第三个阶段为优化整合阶段(2019年至今)。2019年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，进一步优化企业信用监管的方式、方法，突出强调分类监管和技术监管的重要作用。

近年来，我国不断推进企业信用监管体系建设，总体成效显著，但也存在一些亟待解决的问题。

第一，部门职责边界不够清晰，相关职能定位不够准确。2014年6月，由国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014～2020年)》是引导全社会形成诚实守信氛围的指导性文件，该文件的出台有利于推动社会信用体系的整体构建。④该文件提出，社会信用体系的构建将围绕政务诚信建设、商务诚信建设、社会诚信建设和司法诚信建设四个领域展开，加快推进行业信用信息系统建设、地方信用信息系统建设、征信系统建设和金融业统一征信平台建设。这样的设置看似职责清晰，但在实际操作中却容易造成各部门职能定位不清。

从职能划分来看，政务诚信建设和商务诚信建设主要涉及信用监管问题，在商务监管中又包含了金融领域的信用监管(征信)。而在社会诚信建设中又包含了金融领域的自然人信用建设和市场监管领域的医疗、卫生、劳动、环保信用建设等问题。同时，文件还提出将实现信用信息的交换和共享，构建行业、地方、征信信息系统，但尚未明确各系统之间的关系。这样的设置容易把信用产品单一化，无法明确区分不同信用产品在不同社会领域经济和不同监管部门中的功能和作用。

从实际运行来看，中央层面成立部际联席会议，形成一个由发改委和人民银行牵头的社会信用体系建设的主体架构，但有一个重要的问题却被忽视，即人民银行的征信监管和市场监管部门的信用监管适用的领域、采取的措施并不相同，也不能混同。市场监管部门的信用监管发生在企业生产交易环节，人民银行的征信发生在企业信贷环节。市场监管部门做出的分类监管决定，对于企业以抵押为中心的贷款业务体系并不产生直接影响。当市场监管部门通过信息共享将企业信息发给人民银行征信部门形成企业信用评级时，其中涉及的资信状况与企业是否合规经营并无直接联系，反而容易给企业造成不应有的负面影响。在商业社会，融资难是一个较为普遍的现象，但并不必然导致企业在市场领域的违法、违规行为。因此，由没有必然联系的几类信息汇总生成的信用产品既不客观也不公正。

第二，信用产品由政府信用背书，信用市场缺乏活力。在现有的顶层设计中，无论是人民银行的征信还是市场监管部门的信用监管，都是通过各自的信息收集系统以及信息共享机制，形成较为全面的数据，对企业信用进行评级，之后依据评级进行监管。因此，信用归集部门不仅要对企业信用进行归集，还要把数据变为信用产品，最终这些产品再供自身监管使用。这实质上是政府用自身的信用为资信较好的企业背书，其所提供的信用产品又直接影响了企业的商誉，间接地参与了市场竞争，极易造成寻租和市场的混乱。进入21世纪后，公共服务是公共行政和政府改革的核心理念，服务型政府是政府转型的目标。⑤政府的评信行为将严重影响自身的公正性和权威性，无论政府通过什么样的算法得出信用产品，都会引起使企业遭受信用减损的质疑。

信用行业的产生是市场经济发展的必然结果，因为在信息不对称的市场经济条件下，需要有市场化、社会化和专业化的机构提供更加科学、公平的信用产品作为交易担保和市场监管的参照。⑥信用行业的形成不仅创造了巨大的行业价值，也对降低交易成本、实施信用监管发挥了巨大作用。⑦当下，在现有的市场信用监管中，政府集信息归集、信用评级和信用监管三项职能于一身，既是“运动员又是裁判员”，会在一定程度上限制信用行业的发展空间，使信用市场难以实现真正的“市场化”运行。

第三，信用监管立法种类繁多，缺乏协调。企业信用监管作为市场监管部门的一种新型监管方式，应在法律范围内实施，这是全面依法治国的内在要求。自2002年汕头市颁布我国第一部地方性企业信用监管规章《汕头市企业信用采集管理办法》(已失效)以来，我国不断强化信用监管立法，现行有效的地方性立法有81部，其中省级立法33部、设区的市级立法48部。⑧从目前的立法状况看，我国对于企业信用监管的立法主要分为国家行政法规、部门立法和地方立法三个层面。2014年7月，国务院颁布的《企业信息公示暂行条例》是信用监管领域的行政法规，其他都属于部门规章。《企业信息公示暂行条例》作为规范企业信息公示行为的行政性法规，旨在明确企业信息公示的种类，为对企业实施分类监管和事后监管提供法律依据。相关市场监管部门都在各自职权范围内通过制定部门规章制度来确定各自的信用监管实施流程。

这些法律看似职责明确，一一对应，但在实际运行中却暴露出一些问题。首先，法规、规章、规范性文件种类繁多，规定内容边界不清。这些不同层级的立法，有的是省级法规、规章，有的是市级法规、规章，还有各级规范性文件。同时，国家层面市场监管总局的信用评级只针对市场监管领域，而地方层面的信用监管既有全面评级，也有专业领域评级，相互之间界限不清。其次，不同层次的信用评级变相加重了企业的负担。推行信用监管的目的是希望能够简政放权，减少企业负担，降低行政成本。但从实际运行情况看，企业在各个领域都会遇到信息归集和信用评级，不同部门和不同层次的信息归集给企业带来了沉重的负担，特别是在不同领域忽高忽低的信用评定等级，也造成了社会大众对企业信用状况认知的混乱。

总之，现有的企业信用监管体系在实际运行中暴露出了部门职责边界不清、信用市场缺乏活力和监管立法种类繁多等诸多问题。当下，如何构建以企业信用监管为核心的监管体系，有效化解上述问题，满足信用经济对监管的要求，成为推进国家治理体系和治理能力现代化不可回避的现实问题。

以信用为基础的新型市场监管模式的宏观构造和运行机理

构建以企业信用监管为基础的新型市场监管模式是在搭建市场监管领域的信用归集体系、评信体系和用信体系的基础上，将市场监管部门作为企业征信体系的核心，设定信用归集标准，对企业信息实施保护，通过信用评级机构对企业行为进行评级，形成信用产品，为政府部门实施分类监管提供依据，并为其他企业和个人做出市场交易决策提供参考。法治社会要求任何监管模式都应有法可依，要在现有的法律框架内运行。只有进一步明确企业信用监管关系的宏观构造，才能具体分析企业信用监管不同环节的运行机理，更好地认识企业信用监管的本质，找到构建以企业信用监管为基础的新型市场监管模式的路径。

(一)企业信用监管关系的宏观构造

经济法主体的构成往往体现为一种“二元结构”，即调制主体与调制受体。⑨在企业信用监管关系中，市场监管机构是调制主体，代表政府行使监管职能，对经营者进行限制、禁止或处罚。企业和信用评级机构是市场监管机构监管的对象，是调制受体。从总体上看，企业信用监管关系的宏观构造符合经济法传统理论的“三角形”结构，即由三个主要的法律关系构成(图1)。

图1 以信用为基础的市场监管关系

企业信用监管的三个基本法律关系包括：(1)市场监管部门与企业之间的信用归集监管关系；(2)市场监管部门与信用评级机构之间的信用评级监管关系；(3)企业与信用评级机构之间的用信服务关系。

以上三个基本的法律关系形成了相应的四种权利义务关系：(1)企业应向市场监管机构依法提供相关信息，市场监管机构有权依法归集企业在市场监管领域的相关负面信息并予以公开，以便消费者和信用评级机构使用。(2)市场监管部门依法对信用评级机构进行监管，为信用评级机构提供企业在市场监管领域的全部信息，并制定评级标准。信用评级机构根据市场和政府的需要提供企业相关信用产品，供个人、企业查询和政府监管使用。(3)信用评级机构为企业提供信用服务，其信用产品将影响政府对企业的分类监管、消费者的交易意愿和企业自身的商业信誉。(4)企业有权对政府提供信息中的错误内容提出更正，企业也可向信用评级机构进行反馈，信用评级机构有权要求政府对公示的企业信息进行核对。

在这些法律关系中，市场监管主体处于顶端，维护市场秩序并对企业和信用评级机构进行监管，企业与信用评级机构之间是服务关系，信用评级机构提供的企业信用产品将影响企业的信用等级和商业信誉。这三个关系的合理运行将有利于企业信用监管体系的形成，有利于推动市场监管模式的转变，也有利于提升企业的竞争力。

(二)新型市场监管模式的运行机理

信用监管是传统市场监管与新型市场监管的重要分界点，信用监管将贯穿于市场监管的所有环节，真正实现全流程监管。在新构建的监管关系下，要有一个与之相匹配的运行模式，不仅自身要能够科学、合理、高效地运行，还要与其他相关信用机制相衔接，形成一个整体。

首先，充分发挥部际联席会议的协同作用，共同营造全社会的信用氛围。目前，正在运行的信用监管体系包括以人民银行为中心的企业信用监管(征信)、以市场监管部门为中心的信用监管机制和以法院失信名单为中心的被执行人失信监管三个模块。部际联席会议应充分发挥统领协调作用，统一制定信用归集标准、信用评价标准以及信用信息公示基本规则，并主持协调各监管主体在信用监管过程中产生的争议。其次，重构市场监管领域信用监管的征信体系、评信体系和用信体系，明确不同主体的职责，形成科学透明的信用监管模式。在市场领域的信用监管中，国家处在上位，与企业是信用归集关系，与信用评级机构是监管关系，企业和信用评级机构之间是服务关系。市场监管部门负责企业信息的归集并通过企业信息信用公示系统统一公示，不再承担原有的信用评级工作，将其交给市场中的信用评级机构负责。市场监管部门负责制定标准，评级机构按照标准提供多样化的信用产品，政府则通过政府采购的方式购买企业信用产品作为分类监管的依据，最终实现分类监管。这样构建的优势在于，既解决了前期信用监管中的问题，使政府在信用评级中更加中立，更好地体现服务型政府的本质，也激活了信用市场，使信用监管的层次更加明确(图2)。

图2 重构社会信用体系的运行模式构建以信用为基础的新型市场监管模式的路径选择

企业信用监管模式的构建不可能一蹴而就，也不可能简单地通过颁布一部法律来实现。要使这种监管模式能够真正发挥作用，实现现代化的监管，单靠顶层设计远远不够，还需要大量的制度与之相配套。

(一)建立企业信用更正、更新和修复机制，实现企业信用管理动态化

企业对于自身的信息和信用评级应有知情权、异议权和修复权。当市场监管部门对外公示企业信息时，如果存在可能对企业商誉产生不利影响的信息，应向企业发出告知通知书，尊重企业的知情权。同时，企业应在规定的时间内对负面信息做出认可或不认可的表示，不认可时应提供相关证据，以确保市场监管部门公布的信息准确无误。为保障这些权利的行使，应构建企业信息更正、更新及修复机制。企业信用监管是一个动态化的管理过程，只有建立“可上可下”“可进可退”的动态信用监管机制，才能更好地激励企业自觉维护自身信用，形成诚实守信的氛围。

企业在信息归集的过程中应保障基础信息的有效性、完整性和准确性，相关行政处罚和检查信息应不断更新，及时反映市场监管部门对企业的监管状况，这样才能保障生成的信用产品的公正性。企业信息的更正是对企业信息归集中的错误信息予以纠正，企业可以向市场监管部门提出，也可以向信用市场中的信用服务机构提出，再由该机构向市场监管部门核实，以保障企业信息的准确性。企业信息的更新是根据情况变化对信息的变更，主要来自两个方面：一是企业基础信息发生变化；二是市场监管部门对企业进行监管后做出新的行政处罚或者企业被授予某种奖项。这些信息的变化将对企业的信用产品产生直接影响，市场监管部门应在市场监管中及时公示企业基础信息变化的情况，定期发布对企业的检查、处罚和奖励信息，以保障信用产品的时效性。企业信用的修复是实现科学的市场信用监管的基础。信用评级应该是一个动态联动机制，企业信用评级也应注意时效性，不断更新。当企业在一定时间段内配合市场监管部门进行检查，无新增违法行为或消费者举报、投诉等情况，信用评级机构应重新对其进行评级，一些企业的信用等级将得到修复。信用评级机构应提供修复服务，协助企业维护信用，而市场监管部门应对修复中存在的欺诈行为进行处罚。

(二)加强信用立法，实现信用监管法治化

加强信用立法已经成为信用经济下实施市场监管的前提，但这并不是说要颁布一部全国性的《信用法》。信用监管只是市场监管部门开展全过程监管的一种手段，按照信用监管的征信、评信和用信环节，颁布一部统一的行政法规较为可行。目前，征信环节已有《企业信息公示暂行条例》，评信环节尚缺乏对评信标准的法律设定。在实际运行中，信用评价机构所选择的标准对信用产品和评级划分有重要影响。同时，在用信环节联合惩戒的法律依据也需要明确，对于信用欺诈行为同样应追究法律责任。只有通过统一的立法，才能使新构建的信用监管体系成为一个整体，才能使市场监管中的信用监管做到协调一致，从而最大化地发挥信用监管的作用。

(三)注重应用区块链技术，实现信用监管的现代化

信用监管的产生和发展都是建立在技术发展的基础上的，正是因为互联网、大数据技术的跨越式发展，才使得信用监管成为可能。目前，技术监管已成为市场监管的重要抓手，也为信用监管的现代化提供了重要支撑。信用监管的基础在于对企业信息的归集，风险在于识别企业信息的准确性。即便我们通过重构信用监管体系，让监管体制释放出了巨大的制度红利，但依然有两个问题不可回避：一是信息依旧不够对称；二是信息归集成本依旧较高。

当下，区块链技术的应用为进一步优化信息归集提供了可能。区块链是一群分散的客户端节点，这些节点通过一定的算法，来获得记账的权利，区块链网格上的任何节点，都可以观察到整个总账。区块链数据由每个节点共同维护，每个参与维护区块的节点都能获得一份完整的拷贝。按照这样的技术设置，所有企业的市场行为都更加透明，所有的市场监管主体和企业都成为一个区块，所有企业的市场行为都将被记录且不能被篡改，每一个区块都可以自主地记录企业行为，所有的主体都可以共享这些信息。区块链本质上是一个数据库，通过分散记录改变了原来中心化的设置，区块链的高度自动化不仅降低了市场监管的成本，而且提升了监管的效能。在区块链技术的支持下，所有企业行为都将透明化，每个区块上都有两个通道，一个供所有人查询，一个用于交易，从而在技术上解决了信息不对称和归集成本高的问题，使信用归集实现了真正的自动化，确保了归集信息的准确性和全面性。

①范水兰：《企业征信法律制度及运行规制》，法律出版社2017年版，第9页。

②张守文：《回望70年:经济法制度的沉浮变迁》，《现代法学》2019年第2期。

③范水兰：《企业信用监管法律制度研究》，法律出版社2019年版，第78页。

④陈丽君、杨宇：《构建多元信用监管模式的思考》，《宏观经济管理》2018年第12期。

⑤国虹：《“最多跑一次”改革:新时代“以人民为中心”的公共行政创新运动》，《西南大学学报》(社会科学版)2018年第6期。

⑥王艳梅：《企业信用信息传递机制构建中政府与市场的法律功能定位》，《当代法学》2019年第5期。

⑦刘冰：《论我国个人破产制度的构建》，《中国法学》2019年第5期。

⑧刘铭卿：《论电子商务信用法律机制之完善》，《东方法学》2019年第2期。

⑨薛克鹏：《经济法基本范畴研究》，北京大学出版社2013年版，第22页。