创建安全发展示范城市 政策与方法

文·图/本刊记者 赵原

国务院安委会近期发布了《国家安全发展示范城市评价与管理办法》（安委〔2019〕5号），国务院安委办印发了《国家安全发展示范城市评价细则（2019版）》（安委办〔2019〕16号），为我们创建安全发展示范城市提供了基本遵循。2019年12月12—13日，首届中国国际城市安全发展研讨会在杭州召开，会议中，多位专家对这两部文件进行了解读。

在我国学习贯彻十九届四中全会精神，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，国务院安委会近期发布了《国家安全发展示范城市评价与管理办法》（安委〔2019〕5 号），国务院安委办印发了《国家安全发展示范城市评价细则（2019 版）》（安委办〔2019〕16 号），为我们创建安全发展示范城市提供了基本遵循。

2019 年12 月12—13 日，首 届中国国际城市安全发展研讨会在杭州召开，会议中，多位专家对这两部文件进行了解读。

城市安全发展政策出台背景

应急管理部安全生产综合协调司二级巡视员夏君丽在发言中介绍了城市安全发展政策出台的背景。

首先，我国城镇化率快速发展带来诸多的安全问题，改革开放以来，随着经济的快速发展，我国城镇化率得到快速提高，城市体量不断增大，城市已经成为一个庞大且复杂的运行系统，城市安全风险不断集聚，城市安全问题日益凸显。

首届中国国际城市安全发展研讨会现场

其次，近年来，一些城市甚至特大城市相继发生重特大事件，给人民生命财产安全造成重大的损失，城市安全工作亟待进一步加强。如2013 年11 月22 日青岛的中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故；2014 年12 月31 日上海外滩拥挤踩踏事件；2015 年8 月12 日天津港瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故；2015 年12 月20 日广东深圳光明新区渣土受纳场特别重大滑坡事故；以及2019 年3 月21 日江苏响水天嘉宜化工有限公司特别重大爆炸事故等。这些事故造成的损失巨大，教训也非常深刻，暴露出安全生产工作还存在不少的短板和问题，迫切需要加强和改进。

第三，党中央、国务院对城市安全发展工作高度重视。习近平总书记多次作出重要指示。2016 年7月，习近平总书记在听取广东深圳光明新区“12·20”渣土受纳场特别重大滑坡事故调查处理情况汇报时，再次指出，我们城市管理还存在不少的短板，要加强城市运行安全管理，增强安全风险意识，加强源头治理。

应急管理部安全生产综合协调司二级巡视员夏君丽在会上发言

中国安全生产科学研究院副院长魏利军介绍，城市安全风险有以下几个特点：第一，目前城市里面涉及的行业非常多，这导致了城市风险的类型多样、交织耦合。第二，城市的高速发展、越来越密集，是在时间和空间的两个维度上的压缩。城市承载体高度集中，脆弱性增加，事故的链式效应增强。

中国安全生产科学研究院副院长魏利军在会上发言

中国安全生产科学研究院公共安全研究所所长孙庆云在发言中提到：城市安全问题不仅是我们国家关注的问题，也是国际共同关注的话题。随着我国城镇化的发展，各类企业越来越多，尤其是化工企业。2020 年2月27 日，应急管理部有关负责人在就《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》答记者问时指出：我国作为世界第一化工大国，危险化学品生产经营单位达21 万家，涉及2800 多个种类，2018 年产值占全国GDP 的13.8%。中国石油和化学工业联合会会长李寿生曾在2019 中国化工园区与产业发展论坛上发言提到，据不完全统计，截至2018 年底，全国重点化工园区或以石油和化工为主导产业的工业园区（以下简称化工园区）共有676 家，其中国家级化工园区57 家，省级化工园区351家，地市级化工园区266 家，全国已形成石油和化学工业产值超过千亿超大型园区14 家，产值500 亿～1000亿元的大型园区33 家，产值100亿～500 亿元的中型园区224 家，产值小于100 亿元的小型园区405 家。近几年来，我国发生了一些重特大事故，也多发在危险化学品企业。城镇化的发展，不仅是让企业的规模越来越大，同时居住人口也越来越多。特别是在大中型城市，人群密集场所越来越多，近几年发生一些踩踏事件也暴露了我们在大型人群聚集场所的安全问题还没有做到充分防控。这都给城市安全发展提出了挑战。

中国安全生产科学研究院公共安全研究所所长孙庆云在会上发言

如何创建安全发展示范城市

孙庆云讲到，要创建安全发展示范城市，主要依据以下4 个文件：一是《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，二是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进城市安全发展的意见》，三是近期国务院安委会发布的《国家安全发展示范城市评价与管理办法》（安委〔2019〕5 号），四是国务院安委办印发的《国家安全发展示范城市评价细则（2019 版）》（安委办〔2019〕16 号）。

《关于推进城市安全发展的意见》明确：到2020 年城市安全发展取得明显进展，建成一批与全面建成小康社会目标相适应的安全发展示范城市。到2035 年城市安全发展体系更加完善，安全文明程度提升，建成与基本实现社会主义现代化相适应的安全发展城市。在这个文件里面，明确了创建安全发展示范城市的主要任务：加强城市的安全源头治理，健全城市安全防控机制，提升城市的安全监控效能，强化城市的安全保障能力。文件中特别强调了城市国土空间的总体规划，在《国家安全发展示范城市评价细则（2019 版）》里面，也明确了源头治理的第一项就要做好城市国土空间总体规划。

孙庆云认为，创建安全发展示范城市，要加强源头治理，比如，在修订制订城市国土空间总体规划时，一定要同时进行安全评估。城市国土空间总体规划的安全评估主要围绕自然灾害、生产经营活动、城市运行等城市安全核心内容，分析城市现状的安全问题及原因。要预测与评价规划实施对城市系统产生的安全影响，论证规划方案的安全合理性，明确不良安全影响的减缓措施，提出规划优化的调整建议，为科学制定城市国土空间总体规划提供安全的指导和专业的支撑。

她介绍说，在开展城市安全风险评估的过程中，一定要广泛地调动企事业单位广大民众的参与，最好是能够开展城市安全风险普查，一方面是找到城市的风险在哪里，找到管控的重点；另一方面，更多的是通过普查进行一次风险的教育和风险意识的普及。因此，开展城市安全风险普查与评估，这是我们做好风险管控的基础。在城市安全风险普查的基础上，要重点围绕自然灾害和事故灾难，对城市安全风险进行系统地辨识和评估分级，形成城市安全风险清单，搭建城市安全风险信息管理系统，绘制等级城市安全风险电子地图，提出应对风险措施建议，切实解决认不清、想不到、管不好的问题，提高防范事故能力。

此外，魏利军认为，城市风险管控要遵循生命至上的价值观。习近平总书记在2016 年7 月政治局常委会议上讲话提到，要加强城市预警管理，增强安全风险意识，加强源头治理，要加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险点、危险源检查，防止认不清、想不到、管不到的问题发生。魏利军提出，要以生命至上的价值观、以风险的理念来管控城市的风险。传统意义上的风险管控是以事故为中心的管理模式，而以风险为主线的管理模式可以通过风险的辨识评估来采取有效的风险控制措施，最终达到全面防止事故发生的目的。

孙庆云认为，要基于风险评估的结果，采取多种事故的防控措施。例如2019 年12 月11 日，沈阳发生了高层火灾，火灾扑救很及时，措施很得力，没有人员伤亡。但是没有人员伤亡的其中一个原因是消防人员挨家挨户去敲门，如果这样的高层建筑安装有报警系统，就不需要挨家挨户敲门，疏散可能会更加迅速和有效。

孙庆云还建议，在城市风险评估的基础上，基于事故开展情景构建，目的就是要了解事故灾害的后果、波及范围、影响力，做好应急预案，在此基础上找到如何应对这样的事故，或者距离应急这样的事故还有哪些能力的不足，需要多久弥补这个能力的不足，做好应急体系的规划。要按照底线思维，采用情景应对的理论和技术，对未来一定时期内区域或行业领域可能发生的重大灾害事故进行情景的开发、任务的梳理、能力的评估，提出情景应对措施建议，以完善应急预案，推进应急演练，强化应急准备，提升应急处置能力。

孙庆云介绍，创建安全发展示范城市的程序主要分为3 个阶段。第一个阶段，前期准备。包括安全发展示范城市创建实施方案的编制、初步的调研分析、文件资料的对标分析。对标什么？对标安全生产法律法规的要求、国内外一流安全城市。第二个阶段，制定实施方案。创建安全发展示范城市不是一个部门、一个单位的事情，而是城市全体人员共同的工作。需要大家的通力合作，因此要把安全发展示范城市创建进行部署培训，把任务细化分解到各个部门、各个领域、各个镇街，进行专题培训研讨。第三个阶段，在此基础上开展安全发展示范城市创建的实施工作。包括对城市安全基础的调研、国内外先进城市的调研，对调研过程中的问题列出清单、提出优化建议，然后进行阶段性的评估与自评，发现的问题要进行持续改进，按照细则逐项对标。最后，按照《国家安全发展示范城市评价与管理办法》的要求申请安全发展创建示范城市。

人民对美好生活的向往是不仅要安全、要发展，而且在发展中享受城市生活。从“安全城市”到“安全发展城市”是一个飞跃，而安全发展示范城市的创建，又给我们提出了新的要求……