2020年后赣南等原中央苏区乡村振兴发展对策研究

谌洁 翁贞林

[提 要]乡村振兴战略是欠发达地区后进崛起、缩小与发达地区发展差距的工作重点，当下国务院支持赣南等原中央苏区振兴发展规划期2012-2020年即将结束，比照国务院等各相关部门的政策支持与工作要求，及时深入了解赣南等原中央苏区乡村振兴发展现状、总结发展成就、反思发展弱项及补短措施，有利于为赣南等原中央苏区振兴发展政策的延续提供决策参照。

[关键词]2020年;赣南;原中央苏区;乡村振兴

[作者简介]谌 洁（1980—），女，江西省乡村振兴战略研究院研究员，研究方向为农村发展问题;翁贞林（1964—），男，江西省乡村振兴战略研究院院长，研究方向为农林经济管理。（江西南昌 330045）

[基金项目]江西省发展和改革委员会委托课题“2020年后支持赣南等原中央苏区振兴发展政策措施研究”;江西省社会科学“十三五”规划项目“农村集体产权改革中基层治理转型动因、困境及对策研究——以江西省为例”（19YJ10）

习近平总书记在党的十九大报告中首次提出的乡村振兴战略，既是当前中国特色社会主义经济建设发展的重要规划，也是欠发达地区后进崛起、缩小与发达地区发展差距的工作重点。当下国务院支持赣南等原中央苏区振兴发展规划期2012-2020年即将结束，及时深入了解赣南等原中央苏区发展现状、总结发展成就、反思发展弱项及补短措施，有利于为赣南等原中央苏区振兴发展政策的延续提供决策参照。

根据《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见（国发[2012]21号）》和《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》以及《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，2020年赣南等原中央苏区乡村振兴发展的基本要求可以概括为以下五个方面：第一，解决突出的民生问题，改善农村生活条件;第二，加快基础设施建设，改善农业生产条件;第三，开发农村资源，发展地区特色农业;第四，提高农村公共服务水平，加大农村社会有效供给;第五，推进重点城镇建设，促进城乡统筹发展。为深入考察赣南等原中央苏区振兴政策及其乡村振兴政策成效，江西师范大学苏区振兴研究院组织调研团队于2019年1月至7月对赣州市20个县区、吉安市15个县区、抚州市10个县区进行了走访加座谈式调研，对赣南等原中央苏区代表性区域发展进行了深入了解。比照国务院等各相关部门的政策支持与工作要求，从赣南等原中央苏区发展状况实地调研及报告材料来看，赣南等原中央苏区充分利用中央和省厅的傾斜政策，取得了乡村振兴发展的重大阶段性成就。

一、赣南等原中央苏区乡村振兴重大阶段性成就

（一）突出民生问题得到解决，农村生活条件明显改善

1.关于农村危旧土坯房改造。赣南等原中央苏区坚持扶贫地区优先，加大以土坯房为主的农村危旧房改造力度。截至2018年底，全区改造农村危旧土坯房99.25万户，建设保障性住房28.12万户，改造城市棚户区32.85万户，改造国有工矿棚户区和国有农林场危房3.28万户，农村居住条件得到了改善，农户生活水平得到新的提高。

2.关于农村饮水安全。农村规模化集中供水有序推进，农村水质安全监测系统逐步建立。截至2018年底，赣南苏区建成农村安全饮水工程1803处，解决了1006.98万农村人口饮水安全问题。

3.关于农村电网改造。截至2018年底，赣州、吉安、抚州、上饶等市农村电网升级改造工程完成投资117.52亿元，赣州、吉安等市完成低电压治理77.64万户，抚州市建成农村电网改造升级工程5693千米，上饶市新建和改造低压线路2612千米，推动农村电网改造跨越式发展。

4.关于农村道路建设。截至2018年底，全区新改建农村公路4.31万公里，桥梁2599座，25户以上自然村基本实现通水泥路。赣州市新增普通国道14条、1207公里，普通国省道乡镇通达率达72%，道路硬化率达81.2%，解决了600多万农民群众的出行难题。

（二）农村基础设施建设加快，地区特色农业扬优成势

1.关于高标准农田建设。2017-2020年统筹整合和融资资金约153.6亿元，集中支持赣南等原中央苏区512万亩高标准农田建设，有利于极大地改善赣南等原中央苏区农业生产基础条件。

2.关于水利基础设施建设。农田水利基础设施建设不断推进，截至2018年底，赣州、吉安、抚州、上饶等市加固除险水库2762座，实施中小河流治理，五河治理项目215处。廖坊灌区二期工程主体工程基本完工，章江灌区续建配套和节水改造工程完成建筑物改造242座。赣州市实施重点中型灌区续建配套及节水改造工程3个，实现小型农田水利重点县建设全覆盖。吉安市大中型水库全部建立了水情监测系统，实现水雨情监测的自动检测。

3.关于现代农业园区基础建设。现代农业园区从无到有、从少到多、从小到大迅速发展。截至2016年，赣南等原中央苏区共创建6个国家级、42个省级现代农业示范区，建设初具规模的示范核心园62个、核心区建设面积58万亩。2017年，建设现代农业示范园增至89个、建设面积增至101.2万亩。2018年，樟树市成为全省唯一一个国家现代农业产业园创建单位，于都县、南康县、会昌县等14个现代农业示范园区获得省级专项资金开展基础设施建设。

4.关于农业特色产业发展。2012-2015年6月，全区已选育4个脐橙新品种，建成有机脐橙园11个、标准果园118个片区，建设特色农产品基地建设工程62个。2016年安排现代农业生产发展、茶叶品牌建设等项目资金5100万元，2017年赣州市已经成为种植面积世界第一，年产量世界第三、全国最大的优质脐橙鲜果主产区，南丰县成为全国蜜桔种植第一大县。2018年省财政安排预算资金对赣南等原中央苏区等县按照增量要求予以倾斜，建设蔬菜基地8.7万亩、标准水果基地和高效设施特色水果基地17.6万亩、标准生态茶园3.55万亩、中药材基地17万亩，稻渔综合种养及特色水产品等基地6.76万亩。

（三）农村公共服务力度加大，农村社会有效供给增强

1.关于农村教育事业发展。2012-2014年，赣南苏区完成农村义务薄弱学校改造2560所，改造面积192.96万平方米;完成校舍危房改造面积201万平方米，消除校舍D级危房。2016-2018年累计安排省财政资金14.42亿元用于推进原中央苏区54个县（市、区）义务教育均衡发展工作，重点用于化解城镇学校“大班额”和改善农村薄弱学校基本办学条件，深入实施学生营养改善计划、高校招生专项计划、全阶段教育资助政策体系等政策措施。

2.关于乡村医疗服务供给。截至2018年，全区共有医院377个、卫生院915个、疾病预防控制中心63个、妇幼保健院55个。医院、卫生院及诊所拥有病床12.33万张，比2012年增加5.02万张，增长68.4%;每千人口床位数5.32张，比2012年增加2.11张/千人，增长65.7%。卫生机构技术人员11.58万人，比2012年增加3.48万人，增长43%。其中，医师人数达4.08万人。

3.关于文体事业发展。赣南等原中央苏区深化文化体制改革，在全国改建提升市县公共文化设施服务水平的同时，大力推进乡镇综合文化站、社区文化中心建设，推动公共文化资源向基层、向农村倾斜。2012-2018年安排中央、省两级公共文化服务体系建设资金重点用于支持基层综合文化服务中心建设、行政村基层综合性文化服务中心建设等。目前已基本实现广播电视户户通，建成乡镇文化站871个、农村文化室6327个、社区文化室708个、农家书屋9430个，基本构建起市、县、乡、村四级公共文化服务体系。

4.关于加强就业与社会保障。2015年，全区建立基层人力资源和社会保障平台，新型农村社会养老保险基本实现全覆盖，新农合参合率稳定在99%。2017年底赣南等原中央苏区75.12万名符合参加城乡居民基本养老保险条件的建档立卡贫困户中，100%参加城乡居民基本养老保险。2012—2018年，赣南等原中央苏区建档立卡贫困人口由272.92万人减少到29.1万人，贫困发生率由14.7%降至1.48%，由比全国贫困发生率（10.2%）高出4.5个百分点转变为比全国贫困发生率（1.7%）低0.22个百分点。

（四）城镇建设适时推进，城乡统筹逐步发展

1.关于重点城镇建设。“十二五”期间，《赣州市统筹城乡发展綜合改革试验区总体方案》编制完成，《赣州市统筹城乡发展试验区赣县示范区（核心区）总体规划（2013-2030）》开始实施，《吉泰走廊城镇体系发展规划（2012-2020）》、《吉泰走廊空间利用规划（2012-2020）》、《吉泰走廊基础设施建设规划（2012-2020）》等专项规划编制完成。2018年区域发展补助资金1亿元助力萍乡市、新余市、大余县、龙南县资源枯竭城市转移支付资金9.3亿元，帮助加快转型升级。安排赣州市东欧班列补助1550万元，支持赣州港不断做强做大。

2.关于贫困村庄整村推进。截至2015年6月底，全区农村生活垃圾清运量达2393.59万吨/年，农村生活垃圾集中处理率超70%。2016年度全省对2900个赣南等原中央苏区贫困村进行村庄整治。2018年加快贫困村特别是269个深度贫困村道路、饮水安全、电力、通信、文化、卫生等设施建设，新改建农村公路2185公里，25户以上自然村实现“村村通”水泥路，3058个贫困村的村部所在地全部实现了4G网络覆盖和通光纤宽带。

二、存在的短板和弱项

党的十八大以来，赣南苏区牢记习近平总书记“要做好革命老区、中央苏区脱贫奔小康工作”的重要指示要求，攻坚克难，经济建设取得显著成就。但赣南苏区经济基础还比较薄弱、农民持续增收难度仍然很大，乡村振兴全面推进的短板弱项亟需得到解决。

（一）赣南等原中央苏区社会发展滞后，乡村振兴驱动力不足

同发达地区相比，赣南等原中央苏区面临更加严峻的挑战。首先，赣南等原中央苏区农业和农村人口都占比大，城乡差别更为显著，落实农业农村优先发展的任务更重。从2018年农村居民可支配收入来看，全国指标为14617元、全省指标为14460元，赣南苏区农村居民人均可支配收入10782元，明显低于全国和江西省平均发展水平;其次，赣南等原中央苏区更缺乏财政实力、人力资本和要素资源，落实农业农村优先发展任务的难度更大。2018年，赣南苏区人均财政总收入5308元、一般公共预算收入3064元、社会消费品零售额10416元，分别只及全国的40.3%、43.6%、38.1%，只及全省的64.8%、59.9%、63.8%。

赣南等原中央苏区城镇化率明显偏低、小城镇缺乏产业支撑，创造就业、提高农民非农收入和促进农业生产规模化的驱动力不足。从2018年城镇化率水平来看，全国为59.58%、全省为56%，赣州、吉安、抚州常住人口城镇化率只有50.29%、50.95%、49.81%;从2018年人均GDP水平来看，全国为6.46万、全省为4.73万，赣州、吉安人均GDP分别为3.23万元、3.51万元;从2018年人均财政收入来看，全国为1.3139万元、全省为0.8166万元，赣州、吉安人均财政收入分别为0.5295万元和0.5672万元。从以上发展指标来看，赣南等原中央苏区不仅远低于全国平均水平，亦明显低于江西省平均水平，乡村振兴驱动力不足。

（二）赣南等原中央苏区振兴政策实施不均衡，职能部门协同性不足

一方面，赣南等原中央苏区各地获得的优惠发展政策不平衡。《若干意见》出台的不少政策只限于若干地域，如吉安、抚州没有享受15%的企业所得税优惠政策，对于苏区振兴非常重要的对口支援方面，在赣州得到了较好落实，但是吉安市的13个县区中只有8个县区享受到该政策，抚州市的9个苏区县中只有5个县有中央单位对口支援帮扶。

另一方面，赣南等原中央苏区政策实施协同性不足。如国省道建设项目属于线性工程，大部分需占用基本农田，但是2017年自然资源部门完成基本农田调规，短期内无法再次调整，同时又提出生态红线，导致很多国省道建设项目无法报批土地，未能按时开工建设。类似的政策和部门冲突在赣南苏区各地发展过程中普遍存在。

（三）赣南等原中央苏区乡村生产基础薄弱，农村产业提升力不足

乡村振兴过程中产业兴旺是关键，产业发展是地区收入和可持续发展的基础。赣南等原中央苏区农业产业基础薄弱，主要表现在以下几个方面：第一，农业生产规模不足。赣南苏区稻田大多数是农民分散型管理，养殖技术存在薄弱的环节、培训方面的项目资金不足、稻莲田的田埂较低，缺少高质量的田块，抗洪水风险能力较低，影响水产品的产量增长，由于土地流转意愿低，难以发展有一定规模的蔬菜及特色种养基地，严重限制了农业生产技术和效率的提高;第二，农业基础设施建设及管护资金不足。在高标准农田建设过程中，遇到农地流转集中困难问题，同时赣南苏区多为丘陵地形，只能因地制宜选择适合的工程配套建设，但在建设过程中普遍存在财政支持力度不足及后期管护成本没有着落等问题;第三，特色农业发展滞后。赣南苏区特色农业品牌认知度还不高、营销推广力度还不大、财政投入力度比较小。“井冈山”牌稻米，虽被列入全省稻米区域公用品牌重点发展规划，但尚未形成区域性知名品牌，专卖店、直销点等专门销售渠道建设方面还比较少。品牌建设主要靠省级补助资金，2018年只有2500万元，离真正品牌建设需要还有较大差距。

（四）赣南等原中央苏区交通基础设施投入欠缺，农村交通通达力较弱

经过“四好农村路”“五好农村路”的建设，赣南等原中央苏区农村交通基础设施得到明显改善，但总体来说，赣南等原中央苏区交通基础设施投入不足。例如，农村公路补助标准仅为10万元/公里，而实际修建4.5米宽的农村公路需要30万元/公里，其差额超出地方政府财政承担能力，导致农村公路通行状况仍然较差。赣州四级及以下公路占90.1%，73%通村硬化道路路面仅宽3.5米，农村客车无法双向通行，仍有1200公里防洪堤工程待建，全市79.3%的行政村受山洪威胁;吉安农村公路绝大部分为四级及等外公路，抚州还有5353公里农村公路未升级改造。

（五）赣南等原中央苏区生态环境整治难度较大，农村人居环境待改善

农村人居环境治理包括种植污染、养殖污染和生活污染治理。赣南等原中央苏区经过6年苏区振兴政策的实施，农村人居环境治理获得明显提升，但是农村人居环境治理面临成本高、难度大等问题，农村人居环境仍有待改善。如畜禽养殖场治污设施设备建设投资大、运行成本高，年出栏1万头以上规模猪场的治污设施设备建设投入就需要800万元左右，处理一吨污水需要7-8元，对于畜禽养殖企业来说，大多数都会感觉资金投入大，难以承受，导致部分畜禽养殖场（户）粪污综合利用的设施设备不健全、运行效果较差，容易造成局部污染。2018年，赣南等原中央苏区各市通过市场化运作手段，全域或部分实施农村生活垃圾第三方治理，深化农村人居环境整治，但由于各地每年农村生活垃圾治理资金投入大，光靠地方政府财政投入很难保障。再如赣州东江流域上下游横向生态补偿首轮协议已经到期，但流域内的稀土矿山治理还未完成，污水处理设施还须完善，发展方式有待提升，资金投入远远超出财政承受能力。

三、政策建议

赣南苏区乡村振兴的推进水平与质量，直接关系着赣南苏区全面振兴的成色和社会主义现代化的质量。因此，需要集中力量补短板、强弱项，为此特提出如下建议：

（一）2020年后延续赣南等原中央蘇区振兴政策

中央重视和政策支持是赣南等原中央苏区近年来快速发展、缩小与发达地区发展差距的首要前提。2020年赣南等原中央苏区脱贫攻坚阶段性任务完成后，建议支持赣南等原中央苏区振兴政策再延长10年，为赣南苏区深入开展乡村治理、文化建设、农民生活提升和农村人居环境改善提供政策保障。

另一方面，既有的赣南苏区振兴政策重点倾向赣州，使得江西省北有核心城市南昌，南有省域副中心赣州，“虹吸效应”非常明显，赣南其他苏区产业发展受到严重限制。因此，为缩小原中央苏区之间政策差异，共同实现振兴发展目标，赣南等原中央苏区振兴政策应统揽全局，将赣南等原中央苏区统一纳入国家西部大开发政策动态调整范围，参照西部地区执行西部大开发税收优惠政策，降低企业享受政策门槛，支持所有苏区县纳入对口支援范围，实施苏区政策均衡化，实现各地区在同一平台上加快发展、跨越发展。

（二）保留协调统筹部门贯彻苏区振兴政策

建议2020年后依然保留江西省赣南等原中央苏区振兴发展工作办公室统筹协调赣南苏区发展政策，仍然保留并定期召开支持赣南等原中央苏区振兴发展部际联席会议。赣南等原中央苏区振兴发展是一项综合性社会发展事业，既涉及城乡统筹问题，又涉及财政、金融、社会保障、医疗卫生、教育、农村农业等多部门协调问题。以农村公路建设为例，每年用地和林地指标量有限，办理审批手续较难，或者部分需由村民集体进行土地调整即可，但村民往往难以理解。特别是建制村拓宽改造项目，村民认为自己已有3.5米宽水泥路，并不需要修建更高标准的公路。加上建设资金不足，征地工作难以开展，导致项目无法实施，凸显出原苏区社会综合发展过程中政策、部门协调问题。若是把苏区振兴政策及落实分解到各个部门，一方面将更加强化部门政策冲突、发展项目无法落地的情况，另一方面不利于苏区整体振兴目标的实现，因此，建议保留统筹协调部门继续开展苏区振兴发展工作。

（三）大力支持赣南等原中央苏区农业产业升级

赣南地区正在着力构建绿色生态农业品牌体系，持续提升“生态鄱阳湖·绿色农产品”品牌的影响力和竞争力。赣南脐橙、井冈蜜柚、遂川狗牯脑茶、宁都黄鸡等优势特色区域品牌正在积极组织开展各类展示展销活动，大力拓展农产品市场营销渠道，但是赣南农业生产企业规模小，抗风险能力较弱，物流体系建设有待进一步完善。

建议大幅度提高对赣南等原中央苏区“三农”投入的中央财政支持力度，强化中央财政责任，降低直至取消全局性、公益性的中央财政支持赣南苏区“三农”项目的地方配套比例;加大以财政贴息项目支持赣南苏区农村金融机构向“农姓农有”转变，有效强化信用社为农服务的发展导向;加大中央财政对赣南苏区农业和农村生态功能区的支持力度;加大赣南苏区农业农村人才培育投入;加大赣南苏区现代产业示范园、农业特色产业品牌和销售渠道建设投入等;加大对赣南苏区富民产业的扶持力度，在良种繁殖、标准化生产基地、基础设施和社会化服务体系建设上给予项目资金支持。

（四）加大对赣南等原中央苏区交通基础设施投入

赣南等原中央苏区在基础设施特别是农村交通设施上的投入不足，欠账还比较多，通达深度还不够，对赣南城镇发展速度和农业发展驱动构成严重制约。据估算，农村公路建设项目上级补助资金均不超过1/3，不足部分需项目所在地进行自筹，乡道、建制村原建设时因建设标准低，且路面基本到了寿命周期，老路面基本不能利用，只能用做新路面的垫层，拓宽改造没有价值，只能进行升级改造，导致工程造价上升，乡道改造建设费每公里约200万，建制村拓宽改造每公里约150万。此外，山区县农村公路的安防设施工程量较大，多数路线需全线做防护栏，还有其他防护设施，仅计防护栏，每公里约需30万元，目前交通部对苏区县安防工程补助标准为7万/公里，地方配套压力大。

因此，建议对赣南苏区基础设施加大投入力度，如提高苏区县建设项目的补助标准。尤其是县道升级改造和建制村拓宽改造，参照西藏或南疆四地州地区特殊政策，提高苏区山区县安全生命防护工程的补助标准，减少地方配套压力等。加大中央财政一般转移支付资金，支持化解赣南苏区乡村公益性债务，将公益性建设项目国债转贷资金全部改为拨款。建议对《若干意见》《完善政策措施》进行延伸拓展，尽快出台新一轮支持原中央苏区振兴发展的扶持政策，给予更多整体化、系统化的政策扶持，在财税、投资、金融、土地等方面加大倾斜力度。

（五）加大对赣南等原中央苏区农村环境整治力度

2018年，江西省生态环境厅积极向国家、省级财政争取资金，对苏区生态环境保护项目大力支持，包括：中央水污染防治专项资金4719万元用于赣州市水污染防治项目，5125万元用于吉安市水污染防治项目，1879万元用于抚州市水污染防治项目;中央农村环境整治资金41470万元，支持苏区农村环境综合整治;省级环保资金19107.8万元。但是农村环境整治任务艰巨，如吉安市各县（市、区）投入第三方治理费用共计3.6亿元，平均每个县达2730多万元，此外吉安市13个县（市、区）只有4个县列入农业农村部畜禽粪污资源化利用整县推进项目县，并获得了中央的政策支持和资金支持，全市还有9个县（市、区）没有列入农业农村部畜禽粪污资源化利用整县推进项目县（市、区），这些仅靠地方政府财政投入很难保障。

建议设立原中央苏区生态文明建设专项资金，提高原中央苏区农村环境综合整治资金补助标准，在生态补偿机制方面加大对苏区的倾斜力度。支持开展山水林田湖草生态保护修复工程试点和江河流域生态环境综合整治，支持苏区开展农村面源污染治理和农村污水垃圾处理设施、生猪生态循环养殖小区建设，支持提高苏区公益生态林补助标准，增加生态护林员指标以及支持森林防火工程（如林区道路）建设。多措并举，继续强化苏区蓝天、碧水、净土保卫战，大力支持苏区生态环保和环境整治。

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[責任编辑：上官涛]