广州市城乡一体化的现状、问题及对策

李楠 蔡萍 张建武

摘   要：城乡一体化是我国在深刻认识城乡发展差距和矛盾基础上做出的重大战略，对于实现乡村振兴、建设现代化社会主义强国具有重要意义。当前，在基础设施、城乡经济、公共服务、生活质量等方面，广州市城乡一体化发展已经取得显著成效，但仍然面临城乡居民收入差距过大、乡村产业支撑不足、乡村基础设施和公共服务非均等化等问题。为实现城乡一体化，必须加大对城乡公共服务、社会保障、基础设施建设等方面的统筹力度，促进城乡均衡发展。

关键词：城乡一体化;发展现状;问题及对策

中图分类号：F320.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2020）04-0004-06

一、引言

城乡统筹一体化发展是现代化建设的核心内容，也是解决特定历史条件下形成的城乡二元机制体制及其造成城乡多方面差距问题的根本途径（张强，2013）。目前，国内众多学者对城乡一体化进行了研究和探讨，纵观学者的研究，大致可以分为三类：一是关于城乡一体化的概念和内涵的研究（周加来，2001;李栋和何英磊，2014）;二是关于区域城乡一体化的测度与评价的研究（李兴科，2012;周兆钿和郭艳华，2012）;三是关于城乡一体化的思路、机制和对策的研究（陈修颖和汤放华，2013;方大春和杨义武，2013）。广州市是改革开放的前沿和排头兵，是大湾区建设的核心区，城乡一体化建设对广州市发展乃至大湾区协调发展具有重要意义，但针对广州市城乡一体化的研究为数不多。本文在结合大量相关统计资料的基础上，分析广州市城乡一体化发展现状，揭示存在的问题，并提出若干对策建议，为促进广州市城乡融合、大湾区建设，实现城乡经济社会协调发展提供科学理论依据。

二、广州市城乡一体化政策背景

改革开放以来，广州市作为改革的前沿阵地，为响应党中央的号召，深入贯彻科学发展观，在实践城乡一体化方面更是走在全国的前列。2006年，广州市出台了《关于贯彻<中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见>的实施意见》，开始了新农村建设的探索道路。2007年和2008年，相继出台了“惠民66条”以及“补充17条”。2009年，印发了《关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》，提出要用5-8年时间，在全国率先基本建立起城乡经济社会发展一体化机制体制;同年5月，广州市政府正式发布了《关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》的五个配套文件，提出广州将在基础设施、商品市场体系、社会保障、社会管理和行政管理、农民建房等五个方面率先探索城乡一体化（广州市农业局综合调研处和广州市农村发展研究中心，2010）。时隔两月，为进一步统筹城乡经济社会发展，深入推进城乡经济社会发展一体化新格局，广州市政府再次发力起草制订了第二批配套文件，该组配套文件主要涉及城乡规划、城乡产业布局、城乡公共服务、城乡劳动就业、城乡户籍制度改革、土地管理工作、中心镇發展七个方面，推动城乡一体化全方位、多角度建设。2012年，通过了《关于推进城乡一体工程的实施意见》，意见明确了广州市城乡一体化的目标，为城乡改革指明方向。2013年，出台了《广州市基本公共服务均等化重点工作实施方案（2013-2016年）》，进一步完善教育、就业培训、社会保障、养老、医疗卫生、文化等基本公共服务体系。2016年，出台了《关于印发广州市统筹城乡发展第十三个五年规划（2016-2020年）的通知》，进一步推动城乡一体化发展。

三、广州市城乡一体化发展现状

1978年改革开放以来，广州市城乡经济得到快速发展，尤其是城市的经济总量、进出口贸易总额、外商投资、城市面积、城市人口、公共基础设施投入与建设、城市居民收入等方面迅速增长。1978年广州市国民生产总值为43.09亿元，其中市区国民生产总值为35.95亿元;外贸进出口总额1.34亿美元，以自来水、公共设施、煤气为主的城市建设固定资产投资额0.32亿元，合同外资金额53万美元，实际使用外商直接投资为零;城市面积1345.3平方公里，年末常住人口达481.54万人，其中城镇年末总人口为231.49万人，常住人口城市化率达到48.07%;全市社会从业人员达266.9万人，其中城镇劳动力149.05万人，城市居民人均可支配收入达到442元。到2018年，广州市实现国民生产总值22859.35亿元，增长了529.5倍;外贸进出口总额1485.05亿美元，城市市政公用设施建设固定资产投资额达648.57亿元，合同外资金额399.59亿美元，实际使用外商直接投资金额66.11亿美元，较1978年发生了翻天覆地的变化;城市面积7434.4平方公里，城市年末总人口为1490.44万人，城市化率达86.38%，年均分别增长了11.32%、5.24%、0.96%;全市社会从业人员达到896.54万人，城市居民人均可支配收入达59982.1元，分别增长了2.36倍、134.71倍。

1978年，广州市的农业总产值7.99亿元，农村居民人均可支配收入250元;农业人口250.06万人，其中农村劳动力117.84万人，常用耕地面积24.95万平方公里，农村基础设施投资较少。到2018年，广州市的农业总产值416.69亿元，农村居民人均可支配收入26020元，分别增长了51.15倍、103.08倍;耕地面积9.05万平方公里，较1978年下降了63.73%;以自来水、有线电视、宽带为主的基础设施分别覆盖了1242、1248、1248个村庄，覆盖率较1978年大幅提升。可见，改革开放40年来，广州城乡社会与经济发展水平均大幅提升，城乡居民生活水平日益提高。但与之相伴，城乡差距仍然十分明显，以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存，阻碍现代化建设发展。近年来，广州市高度重视城乡区域协调发展，积极探索城乡融合发展机制，在基础设施、城乡经济、公共服务、生活质量等方面都取得了一些阶段性成果。

（一）城镇化水平不断提高

伴随工业化的发展，非农产业向城镇聚集，农村人口开始向城镇集中。2018年，广州市年末常住人口1490.44万人，城镇人口比重为86.38%，较2010年相比提高了2.6%，高于发达国家80%的平均水平，城镇化率已基本达到城乡一体化水平。其中，荔湾区、越秀区、海珠区和天河区城镇化率均达到100%，较2010年分别提高了3.3%、0、0、0.39%。截至2018年底，第一产业增加值为223.44亿，占总产值的0.98%，比2010年下降了0.69%，第一产业增加额与第二、三产业增加额比值由2010年的1.67∶98.33下降为0.98∶99.02，产业结构进一步优化;第一产业从业人员60.63万人，占全部从业人员的6.76%，较2010年下降了1.54%，劳动力向第二、三产业转移，城镇化水平平稳提升。

（二）农村基础设施状况明显改善

近年来，广州市加大了农村基础设施建设和村容村貌整治的投入力度，乡村面貌焕然一新。一是农村公路交通体系基本完成。2016年广州市实现村村通公路，覆盖率较2006年增长0.4%。其中，99.7%的村庄通村主要道路为水泥路面和柏油路面，较2006年提高1.3%;村内主要道路为水泥路面的村比重为98.0%，较2006年提高17.9%;村内主要道路有路灯的村比重为99.6%，较2006年提高46.9%，交通设施状况明显改善。二是乡村信息化设施条件明显改善。2016年广州市实现村村通电话，99.6%的村通宽带互联网，安装有线电视的村比重为99.8%，比2006年提高0.2%。三是农村居住环境得到改善。2016年99.5%的村实施生活垃圾集中处理或部分集中处理，比2006年提高36.9%;74.5%的村实施生活污水集中处理或部分集中处理，97.8%的村完成或部分完成改厕，冲水式卫生厕所普及率高达97.6%①。截至2018年底，广州市超70%的村达到“干净整洁”标准，超40%的村达到“美丽宜居”标准，农村人居环境整体向好②。

（三）城乡经济实力显著增强

随着经济的快速发展，社会保障体系的不断完善，广州市城乡经济稳步增长。一是國民经济健康稳定发展，城乡居民收入大幅提高。广州市统计年鉴显示，2018年广州市农村居民人均可支配收入达到26020元，比上年增长10.8%，扣除价格因素，实际增长8.2%，高于城市居民收入增速。其中工资性收入增长10.53%，转移性收入增长9.74%，财产性收入增长15.22%，经营性收入增长9.5%。城市居民人均可支配收入达到59982.1元，较2017年增长8%，扣除价格因素，实际增长5.47%。在城市居民家庭人均可支配收入中，工资性收入增长7%，转移性收入增长8%，财产性收入增长13%，经营性收入增长11%，广州市城乡居民收入水平全面提高。二是现代化农业建设效果显著，农业总产值稳步增长。随着广州市耕地面积逐渐减少，保护地生产、立体生产、恒温生产等新型农业生产成为增产的有效方式。第三次全国农业普查结果显示，2016年广州市温室占地面积达到0.85万亩，较2006年增长3.3倍;拥有大棚3.87万亩，较2006年增长93.2%，增长速度较快。新型农业设施的运用显著提高农业劳动生产率和亩均产出率，2018年广州市农林牧渔业总产值达到416.69亿元。三是城乡产业融合发展进一步推进。进入21世纪以来，广州市以大力发展都市型现代农业为切入点，推进农村一二三产业深度融合发展（李启华，2018）。当前，农业与二三产业融合发展态势良好，新型农业经营主体不断增加，乡村旅游业蓬勃发展。2018年新认定市级农业龙头企业13家，全市市级以上农业龙头企业达到135家，全市家庭农场达到404家，农民专业合作社达1400余家，新型农业经营主体快速发展;首批认定市级农业公园20家，从化区宝趣玫瑰世界、香蜜山生态果庄分别获“广东十佳最美农田”、“广东十佳最美果田”，乡村旅游业发展态势良好② 。

（四）城乡居民生活质量不断提高

随着收入水平的提高，城乡居民生活质量大幅改善，消费结构不断优化。一是基础性消费总额增长但占比有所回落，消费结构向“发展型”转变。2018年，广州市农村居民人均消费支出20634元，比2010年增加11647元，其中以吃、穿、用为主的基础性消费9927元，比2010年增加了4982元，其占消费支出比重较2010年有所下降;城市居民人均消费42181元，比2010年增加17169元，其中以吃、穿、用为主的基础性消费18516元，占比较2010年下降4%，吃、穿、用为主的基础消费占比下降，消费结构由“生存型”向“发展型”转变。二是农村居民精神生活大幅改善，生活质量不断提高。2018年，广州市农村居民恩格尔系数38.3%，比2010年下降了7.61%;同期城市居民恩格尔系数由2010年的33.3%下降至32.1%，下降1.2%，城乡居民生活水平不断改善。此外，在党和国家高度重视乡村振兴的情况下，资源配置逐渐向农村延伸，农村居民对精神文化层次的需求逐渐得到满足。2018年，广州市农村居民教育文化娱乐人均消费2030元，较2010年增加923元，增长83.4%，年均增速比城市居民高7.64%，城乡居民精神生活日益丰富。

四、广州市城乡一体化发展问题

（一）城乡居民收入差距明显

21世纪以来，广州市城乡居民收入均大幅增长，但城乡居民的收入水平差距仍然较大。从收入绝对差额来看，2010-2018年，广州市农村居民家庭人均可支配收入由12676元上升至26020元，增加了13344元;同期城市居民家庭可支配收入由30658元上升至59982元，增加了29324元，增幅为农村的2.2倍。2018年底，城乡居民人均可支配收入差额由2010年的17983元上升至33962元，约是2010年差额的两倍，城乡居民收入差距前景不容乐观。从城乡居民可支配收入比来看，2018年广州市城乡居民可支配收入比为2.31∶1，与2010年相比差距有所缩小，但与小康社会的城乡居民收入合理差距标准（2：1）相比仍然偏大。与珠三角主要城市佛山、东莞、珠海、中山等相比，广州市城乡居民可支配收入比远高于佛山的1.76∶1、东莞的1.57∶1、珠海的1.94∶1、中山的1.51∶1;与国内主要北京、上海、天津、杭州等城市相比，广州市城乡居民可支配收入比高于上海的2.25∶1（2017年）、天津的1.86∶1、杭州的1.84∶1，略低于北京的2.57∶1。总体来看，广州市城乡居民收入还存在明显差距，长期以往，将对经济发展、社会稳定带来负面影响。

（二）农村产业支撑不足

不可否认，在城乡一体化建设过程中，广州市农村民营经济得到了快速发展，但农村企业的规模普遍较小，乡企发展支撑不足现象依然存在（颜雅英和陈昌健，2018）。一是农村劳动力进城务工，乡村企业招工难。由于城乡经济二元结构的长期存在，大量农民流入城市，尤其青壮年、高素质劳动力基本流向城市，老人、妇女、儿童成为农村常住群体，“空心化”、“老龄化”形势严峻;农村劳动力向城市转移，导致农村各类人才缺失，农业劳动力质量不断下降，影响农村产业发展。二是农村土地资源逐步减少，乡村企业用地难。随着城市的快速发展、进城务工人员的增加，为解决城市住房和基建用地的需求问题，大量农业土地转化为城市用地，农村土地资源逐步减少，农村产业发展呈弱势之态;同时，为吸引投资，部分乡镇盲目开发土地资源，造成土地资源的低效率利用，影响农村发展。截至2018年底，广州市拥有耕地总资源9.3万公顷，较年初减少1387公顷耕地。三是农村金融发育不足，乡村企业融资难问题突出。广州市整个金融体系中农村金融服务仍然是薄弱环节之一，各类金融业态发展不平衡，银行业基本“垄断”整个农村金融市场，其他金融服务处于发展初级阶段，农村企业可供融资渠道单一，且银行放贷份额占比较小，无法满足乡村产业融资需求，影响农村经济的发展，减缓城乡一体化进程。

（三）农村基础建设存在短板

虽然广州市农村基础设施状况得到明显改善，但总体来说，还存在不足。一是涉农财政资金投入不足，公共基础设施建设进程缓慢。广州强农惠农投入处于中等偏下水平，2016年市级财政支出中农林水事务支出比例仅为2.5%，建设改造资金不足（朱名宏，2019）。二是农村信息设施建设有待改善。2018年广州市共有1248个村庄通光纤，其中行政村已经全覆盖，但未覆盖到全部自然村;部分农村地区4G网络覆盖有待优化，4G网络信号有待提升，农村信息设施建设有待进一步优化。三是农村水利设施年久失修、达标率低。广州市共建成368座水库，1237座水闸，3019.38千米堤防，1363座泵站等主要水利设施，其中水库、堤防达标率分别为66%、75%;农村地区水闸、排涝泵站机电设备老化，如花都、增城、从化北部山区水利设施大多已有五六十年历史，年久失修（朱名宏，2018）。

（四）城乡基本公共服务非均等化

改革开放以来，随着国民经济的持续快速健康发展，公共服务发生了翻天覆地的变化。不论在教育、基础设施还是医疗领域，广州市都取得了惊人的成绩，但城乡公共服务之间差距仍然存在。一是公共优质教育资源分配不均，城乡义务教育水平存在明显差距。城乡教育在师资力量、教育投入、硬件设施等方面存在显著差异，优质资源长期向城区高度集中，农村地区长期投入不足，农村地区的教育事业亟待提升。二是城乡居民居住地的不同，其所享受的社会保障存在明显差异。目前，农村居民所能参与的社会保障内容少，水平低，且覆盖率低，城市居民所能享有的“五险一金”很多都未能覆盖

农民;此外，城乡养老服务差距也非常明显。三是就业服务集聚城区，城乡就业服务存在显著差异。从就业服务资源上来看，城市就业服务平台多，且政府定期举办专场招聘会，一定程度上解决了供需双方信息不对称问题，促进城市居民就业，而农村地区相应服务较少，城乡就业服务差距凸显。四是政府对城乡医疗投入不同，城乡医疗服务存在差异。在医疗资源方面，三甲及以上的医院、经验丰富的专家及先进的医疗设备均聚集在城市，而农村医疗资源相对较弱。2018年广州市拥有社区卫生服务中心（站）331个，而同级别的镇卫生院仅31个，不到社区卫生服务中心（站）的十分之一，城乡公共医疗卫生差距明显。

五、广州市城乡一体化发展对策

中共十八大报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径。”，而‘三农问题的病根就是城乡二元结构，推动城乡发展一体化就是破除城乡二元结构的体制（陆学艺和杨桂宏，2013）。当前，广州市城乡二元结构特征明显，需加快破除城乡二元结构，推动城乡一体化建设，实现城乡融合发展。

（一）树立发展新思维，坚持城乡融合发展观

依据城乡发展状况，转变发展理念，树立正确的城乡融合发展觀。在党的十九大之后，我国关于新型工农城乡关系的内容表述发生较大变化，由原来的“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系转变为“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系。变化表明了工业和农业的关系不是一个强、一个弱，一个主动、一个被动的关系，而是工业的发展有利于帮助农业的发展、农业的发展有利于支持工业的发展这种相互促进的关系;乡村和城市之间不是主要和次要的关系，而是各有其功能、各有其优势和长处的互补关系（张克俊和杜婵，2019）。因此，在推动城乡一体化发展过程中，需正确把握工业与农业、城市与乡村之间的关系，坚持新型工业化与农业现代化一并推进，促进城乡融合发展。

（二）强化发展关键，加强农民就业创业能力建设

加强农村居民就业创业能力建设，构建农村居民持续增收长效机制。一是保护农村居民平等就业权利，落实城乡居民同工同酬制度。充分尊重和保护农村居民平等就业的权力，加大对恶意歧视农村劳动力企业的惩罚力度;加强对农村劳动力法律知识的教育，提高农村居民的法律意识，增强运用法律武器保护自身合法权利的能力。二是提升农村劳动力就业能力，实现农村劳动力高质量就业。加大对农村劳动力的职业培训支持力度，提高农村劳动力的职业技能水平，促进劳动者实现更高质量就业，促进农村居民工资性收入增长。三是大力发展现代化农业，提高农民劳动生产率。鼓励农村居民引进现代农业基础设施，必要可实施相应补贴政策，提高农村居民使用新型农业基础设施的积极性，促进农业劳动生产率的提高;加大对农村居民先进农业生产方式和技术的培训，提高农村居民的农业生产水平。四是加大对农民创业的扶持力度，鼓励农民自主创业。放宽农民小额贴息贷款条件，提高农民小额贴息贷款额度（彭小萍，2008）;同时，加大惠农政策向农民创业的倾斜力度，给予人才、技术支持，切切实实的帮助农民创业发展。

（三）强化发展支撑，推动城乡生产要素双向流动

破除要素流动的体制机制壁垒，引导劳动力、土地、资金等生产要素双向流动，推动乡村企业健康快速发展。一是健全农村劳动力配置机制，促进劳动力资源双向流动。坚持“引进来”和“走出去”并重，在积极引导农村富余劳动力向城市轉移的同时，加大对农村发展需要人才的引进力度，破除农村“空心化”、“老龄化”劳动力困境，推动城乡劳动力资源合理流动;健全乡村人才引进体系，完善人才激励机制，做到在“引进来”的同时也能“留得住”。二是健全农村土地配置机制，完善土地规划管理制度。划定永久基本农田和生态保护红线，保护农村现有土地资源，合理确定城市开发边界;严格用地审批程序，坚决杜绝盲目开发、滥用土地的现象，确实保护农村土地资源。三是建立现代农村金融体系，优化农村金融资源配置。鼓励和支持其他金融业态进入农村市场，促进农村金融机构多样化发展;针对涉农贷款业务实行差别化准备金率，增加对农村投放的贷款金额，提高农村资金供给能力。

（四）夯实发展基础，推进农村基础设施建设

切实改善农村基础设施建设，完善以政府投资为主的供给体系，推动城乡基础设施建设均衡发展。一是调整财政支农比例，增加投向农村的财政资金。加大财政资金向农村基础设施倾斜的力度，提高农村基础设施供给能力;财政拨发一定比例资金，用于维护、改造现有设施，有效改善现有基础设施状况。二是拓宽筹资渠道，积极引入社会资本。农村基础设施建设完全依靠财政支持，可能无法应对农村发展需求，鼓励和支持社会资本参与农村基础设施建设，提高农村基础设施供给速度，加快城乡一体化建设步伐。三是加快农村信息化基础设施建设，提高农村信息化水平。加大农村光纤宽带网络建设力度，扩大农村光纤宽带覆盖范围，实现所有行政村和20户以上自然村百分百全覆盖;加大通信基础设施建设力度，提高农村4G网络信号覆盖率，进一步实现提速降费，促进城乡信息化建设均衡发展。

（五）强化发展保障，推动城乡公共服务均衡发展

统筹城乡基本公共服务发展，促进公共服务资源合理配置，有效提高乡村公共服务覆盖率，改善农村教育、社会保障、就业、医疗等公共服务现状。一是加大农村软硬件资源投入，推动城乡教育一体化均衡发展。以推进农村义务教育学校标准化建设为目标，合理配置城乡教育财政拨款，加强农村学校实验室、图书室、卫生室等硬件设施建设，改善农村办学条件，缩小城乡学校硬件差距;实行城乡一体化的教师配置，统一城乡教师福利待遇，教育培训向农村学校倾斜，促进农村现有师资教学水平提升;同时，鼓励优秀毕业生、教师到农村地区或偏远地区任教，形成多梯度可持续的教师队伍。二是健全城乡社会保障体系，提高乡村社会保障水平。健全城乡社会保险体系，完善“农转居”基本养老保险制度，提高农村社会保险待遇水平;加大乡村社会保险宣传力度，完善农村居民参保途径，鼓励引导农村劳动力参保。此外，对于农村养老服务，需加快养老服务机构建设，建立托老所、老年人活动中心等互助型养老服务设施，提高乡村养老服务供给能力，缩小城乡社会保障差距。三是完善城乡公共就业服务体系，提高乡村公共就业服务水平。鼓励农民就近就地创业，完善乡村创业服务政策，加大对农村创业的财政支持力度，以创业带动当地就业，增强乡村就业岗位供给能力;健全农村公共就业服务平台，提高农村公共就业服务质量，减少就业信息不对称现象，提高农村居民的就业率。四是优化城乡医疗卫生资源配置，提高农村医疗服务水平。合理配置医疗卫生资源，更换乡村老旧淘汰医疗设施，改善农村医疗硬件设施水平;加强农村医疗卫生队伍建设，通过提高农村医生福利待遇，吸引优质资源向农村转移，建设一支高水平、专业化的优质医生队伍;同时，加大农村现有医生培训力度，完善农村医生培训体系，提高现有农村医生执业水平，缩小城乡医疗卫生差距。

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（责任编辑：李韵婷）