成人学习与教育：离《贝伦行动框架》目标有多远？*——基于2000-2019年的全球实践与发展

欧阳忠明 尹桐桐 李书涵 侯晨晓 闵学良

(江西科技师范大学 教育学部，江西南昌 330031)

作为信息时代的必需品，终身学习使我们能够更好地理解其对每个人生活所带来的深刻影响，帮助人们以更积极的方式开发自身潜力。成人学习与教育（Adult Learning and Education，ALE）即是朝着全民终身学习范式转变的核心，为教育与培训实践提供连贯且有建设性的框架。许多国家将ALE 视作为一种凸显赋权的价值体现和应对挑战的重要工具，纷纷通过相关政策的制定与实施，从而有效确保其与时俱进的发展。

2000年，《达喀尔行动框架》（Dakar Framework For Action）提出了“全民教育”（Education For All，EFA）的发展理念。2009年，第六次世界成人教育大会通过了《贝伦行动框架》（以下简称《框架》）。该《框架》 强调各国应积极发挥成人学习与教育的力量和潜力，来实现人类的美好生活，并在“成人扫盲”“政策”“融资”“治理”“参与、包容与公平”“质量”六个维度，提出了行动目标和建议，为联合国教科文组织监测ALE 提供了一整套具有可比性的数据指标，也为各国推进ALE 提供了发展方向和具体行动路径。

从2000年到2019年的20年间，ALE 是否发挥了有效的潜力和力量，实现“人类美好生活”的愿景？为此，本文基于UNESCO、OECD、ILO 等国际机构组织和相关国家的研究报告与数据，根据《框架》六大维度所提出的行动目标，管窥21世纪全球ALE 发展的成效与问题，并探讨ALE 的未来发展方向。

一、全球成人学习与教育的发展成效分析

（一）扫盲：总体进展缓慢

20世纪50年代，扫盲作为一种为社会、经济和公民角色做准备的方式，被许多国家提上了重要政策议程。在过去的70年里，各国政府在表达扫盲运动目标上一直保持着惊人的相似——“消除文盲”或“反对文盲的斗争”。特别是进入21世纪以来，识字作为一种通识能力成为个体学习的基本手段，适用于所有学科和领域的社会活动。更重要的是，它能够应用到更为广泛的、新的沟通领域，已经成为终身学习的重要标志。为此，SDG 4.6（Sustainable Development Goals，Target 4.6）强调，各国要确保所有青年和相当一部分成人，无论男女，均具有识字和计算的能力。识字能力作为成人学习的一项基础且必不可缺的能力，一直被许多国际性机构纳入作为数据监测的重要指标。例如，2009年，联合国教科文组织统计研究所（UNESCO-UIS）制定了扫盲评估和监测项目（LAMP），目标是开发一种工具，对识字能力较低的人进行测评。2011年，OECD 开发了国际成人能力评估项目（PIAAC），主要关注成人在识字能力、计算能力等方面的水平。2017年，UNESCO 更是专门发布了 《阅读过去，书写未来——扫盲五十年》（Reading the Past，Writing the Future：Fifty Years of Promoting Literacy）的报告，该报告对全球60 多年的扫盲成效进行了系统梳理。

在广泛的ALE 领域中，成人扫盲在实现全民教育目标（Education For All，EFA）中具有重要的地位。《达喀尔行动框架》提出：“到2015年，成人扫盲特别是妇女扫盲水平要提高50%，所有成年人均可获得基础和继续教育”[1]。《框架》针对扫盲提出了相应的目标，“到2015年，使文盲数量比2000年的水平减少50%（全民教育目标4 和其他国际承诺），最终目标旨在防止和打破低文化水平的循环，创造完全脱盲的世界”[2]。

21世纪以来，全球各国意识到识字水平在终身学习、可持续发展中扮演至关重要的角色。为此，把ALE 融入到国家教育和脱贫的主流战略中，使得扫盲教育取得一定的进展。《阅读过去，书写未来——扫盲五十年》指出，截至2015年底，在提供数据的159 个国家中，91 个国家的成人识字率超过了90%，占比为57.23%；159 个国家中有101 个国家的青年识字率高达95.0%；在该时期，性别平等呈现出根本性变化，女性识字率为82.6%，男性为89.8%，GPI 达到0.92（GPI，Gender Parity Index，如果GPI 值在0.97 到1.03区间，则男女平等）。然而，根据UIS 的统计数据发现，全民教育时期（2000-2015）的成人扫盲工作速度放缓（如图1所示），文盲人数仅从2000年的7.89 亿下降到2015年的7.45 亿，成人和青年的识字率仅增长了4%，离“文盲数量减少50%”的目标还有较大的差距。虽然，性别不平等的局面得到了极大的改善，但不容忽视的是，在7.45 亿文盲当中有63%是妇女。这意味在未来一段时间内，强有力且富有成效的成人扫盲计划，依然是实现学习型社会目标的基本策略。

（二）政策：边缘位置依旧

进入21世纪以来，ALE 的概念已成为许多国家和跨国政策对话的主流，这既是教育政策改革的战略目标，又是实现其他目标的手段。为此，各国逐步达成了一项共识：制定成人教育政策是认识ALE 的必要性和价值的第一步。并将这项共识转化为积极行动，主要体现在以下两个方面：

图1 世界成人扫盲发展态势[3]

一是跨国组织的政策推动。正如Dale 提出的观点：“自21世纪初以来，根据终身学习背景下的全球结构性教育议程，教育政策制定已逐步实现跨国化。在这种情况下，ALE 已被国际组织以强大的人力资本理论所概念化，并依据其提出了相关建议。这种广泛的政策共识，已将ALE 变成了改革教育体系以应对市场要求的积极工具”[4]，其中，以UNESCO、OECD、ILO 和EU 等跨国组织的贡献最为突出。

二是相关国家的积极行动。在过去的20年中，伴随着成人学习需求的猛增，成人越来越渴望通过自我学习来改善生活质量、生活条件和获取新技能。这在一定程度上推动了各国对ALE 政策的关注，特别是在《框架》中把“政策”作为衡量其发展的重要维度，促使各国在ALE 政策制定与实施方面取得了一定进步；尽管各国的政策在制定框架、政策目标以及其制定方式上，仍然存在很大差异。

作为ALE 的行动逻辑起点——《框架》，其倡导的目标是：“成人教育政策和立法措施必须是全面的、具有包容性和综合的，以扫盲作为出发点，以全部门和部门间办法为基础，包括学习和教育的所有组成部分，并把它们联系在一起”[5]。在这样一种行动目标的导向下，全球各国成人学习与政策取得了一定效果，主要体现在：

一是国家ALE 政策建设取得了一定进展（如图2所示）。据不完全统计，截止到2019年底，全球有60 多个国家先后制定和实施了终身学习战略，并把ALE 放在重要的位置。例如，韩国从2000年开始已经连续制定和实施了四次终身学习推进计划。

图2 2015年以来全球国家成人学习与教育政策进展情况[6]

二是许多国家注重国家资历框架的建设。为了改善教育培训系统与劳动力市场之间的关系，许多国家把构建“国家资历框架”作为实现相关目标的有效政策工具。Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks 2019 的数据表明，从1991年新西兰推出的首个国家资历框架开始，至今全球有150 多个国家先后效仿[7]，构建了各具特色的国家资历框架，视其为提高资历透明度和相关性的一种方式，希望为更广泛的学习成果提供认证的机会和途径。

三是跨国组织关注成人学习与教育政策的出台。以欧盟为例，从2001年制定的Making a European Area of Lifelong Learning a Reality 开始，欧盟国家围绕成人学习与教育，持续出台了20 多个政策文本。然而，ALE 政策处于边缘位置的现状，依然没有得到有效改善。政策文本难有独立之身、参与部门耦合度不够、覆盖范围和群体面不宽的局面，依然较为严重[8]。

（三）治理：通往善治之路

在过去30年间，治理理念变得越来越流行，这表明它在社会许多关键领域的接受度越来越高。特别是在全球化时代，教育与社会之间的联系越来越依赖于治理之类的术语而建立。与其他政策领域不同，ALE 很少由一个部门负责。一些正式的成人学习项目通常包含在正规教育系统中，往往属于教育部门的职责范围，其他类型成人学习的对象多元，通常由相应的部门负责。理想的情况是，通过政府机构与ALE 供应商和教育者等主要利益相关者之间的合作（如图3所示），来制定指导计划、参与和执行政策。因为假如缺乏这种合作，ALE 将难以得到合理的经费安排，那么获得总体社会利益的可能性就会降低。

为此，《框架》把“治理”视作为重要的评价指标：“善治”有利于以有效、透明、负责和公平的方式，实施成人学习和教育政策。要对所有学习者，尤其是最弱势的学习者的需求做出反应，因此，所有利益攸关方的代表权和参与是必不可少的”[9]。

图3 成人学习与教育治理体系

马克斯（Marques）曾指出，自2000年以来，随着教育政策建设在高度网络化的决策模型中发展，以及政治权威的重新调整，出现了新的参与者，并建立了新的指导和治理机制，“善治”也就成为ALE 治理的重要价值取向[10]。

围绕“善治”目标，全球国家在ALE 方面取得了长足进步，特别是2015年后，主要体现在：（1）建立了多元参与制定、实施和评价ALE 政策及计划的机制。据GRALE（4）的调查数据显示，在参与调查的137 个国家与地区中，103 个国家（75%）表示建立了相应的政策运行机制。（2）利益相关者积极参与ALE项目的设计和实施，但参与机制存在一定差异（如表1所示）。OECD 发布的《正确掌握技能——发挥社会伙伴在成人学习中的作用》（Getting Skills Right：Making Adult Learning Work in Social Partnership）报告表明，在大多数国家与地区，社会合作伙伴参与了ALE 的实践，69%的国家中的雇主和组织以及59%的国家中的行业协会，参与了这些活动。如表1所示，该报告根据功能的差异，把部分国家利益相关者参与ALE 的模式分为四类。（3）跨国治理的功能日益彰显。在ALE 治理中，许多跨国组织——UNESCO、OECD、ILO、EU 等纷纷扮演着重要的角色，加强了各国之间的合作治理。

表1 部分国家社会伙伴参与成人学习与教育的治理模式[11]

（四）融资：增长幅度偏低

1996年1月，经合组织在巴黎举行部长级教育委员会，并达成了一个发展共识：终身学习具有诸多潜在好处，要实现这些目标，就需要增加投资，必须找到能够动员新资源的激励措施，但是如何分担这种投资的责任，将取决于不同成员国的传统和实际情况。然而，许多国家相关发展报告表明，ALE 仍然是政府和国际发展援助投资的低优先选择。自2000年联合国发布的“千年发展目标”（MDGs）实施以来，促进普及初等教育和在学校中实现性别平等的目标，取得了实质性进展，但ALE 的投资依然处于尴尬境遇。为了推动各国加大对ALE 的经费投入，在《框架》中也相应强调了“融资”的具体目标：一是将6%的国民生产总值分配到教育领域；二是将ALE 额度逐步增加，目标应不低于公共教育支出的4%。

为了加强对“融资”目标的监测，从GRALE（1）到GRALE（4），均对全球各国经费投入的发展趋势表现出较大关注。从各国提交给UNESCO 的发展报告表明，虽然各国意识到经费投入对ALE 的重要性，但行动上表现迟缓。GRALE（3）的数据表明，从2009年到2014年，有46%的国家（共129 个国家参与调查）提升了ALE 经费在公共教育支出中的比重，只有13%的国家经费投入下降；但是GRALE（4）的数据显示，2015年以后只有28%的国家表示经费投入有所提升，却有17%的国家经费投入呈下降趋势。而且，从提升的整体效果看，经费投入并没有取得预期的可喜效果（如表2所示）。

表2 近20年全球成人学习与教育经费投入的发展情况

首先，从教育支出占GDP 6%的目标看，虽然国家数量有所增加（从14 个到44 个），但总体比例并没有大幅度提升；其次，从ALE 占公共教育支出4%的目标看，虽然国家数量有所增加，但总体比例基本持平。“融资”指标提供了ALE 可用资金数量以及个人、企业和政府对该资金是否充足的看法。在21世纪的前20年，这一维度的跨国模式分析，凸显了财政限制是各国建立高绩效ALE 系统的关键障碍。之所以存在这样的情况，正如GRALE（3）所分析的：“因为资金被优先用于健康、基础设施和社会福利等关键领域，各国成人学习与教育的资源面临其他领域的竞争；再者，成人学习与教育领域的情况较为复杂，加之成人学习与教育各个环节缺乏政府部门之间的协调，导致资源调配的效率低下”[12]。

（五）参与：促进包容公平

从20世纪60年代开始，促进学习参与的包容与公平是诸多研究报告、政策法规致力于追求的核心目标。在皮特·贾维斯（Peter Jarvis）看来，ALE 发展的关键效果应该是促进社会包容与公平，从而创建一个更好的社会——在这种情况下，它承认人类的多样性，并寻求将所有人囊括进系统内。如果没有做到这一点，那么我们的成人学习系统应该在某种程度上是“不人道的、非人道的，甚至是反人道的”[13]。ALE 供给应为所有学习者所用，无论其收入、地位、性别、种族、残疾、语言或任何其他社会、经济、人口或文化存在差异。为此，《框架》指出，包容性教育对实现人类、社会和经济发展至关重要。2015年，联合园“2030 可持续发展目标”（SDGs）也强调，平等和包容性对于确保所有人都能获得ALE 利益至关重要。“不能因年龄、性别、民族、语言、宗教、残疾、乡村特点、性别身份或取向、贫穷或由于冲突背井离乡或监禁而产生排斥。那么，应对多种不利条件产生的累积效应，就显得尤为重要”[14]。

尽管《框架》对各类群体参与目标没有提出具体要求，但其一直被视为一个关键监测点。进入21世纪以来，UNESCO、OECD、ILO 逐步加大对ALE 参与率的监测。但由于缺乏各国成人学习参与的一致时间序列数据，我们难以全貌地审视全球成人学习参与趋势。基于GRALE（1）到GRALE（4）的数据（如图3所示），我们可以发现，女性、老年人、残疾人、移民与难民在过去20年间的学习参与率有所提升。以女性为例，在参与调查的国家中，在2000-2009年间，只有18%的国家的女性学习参与率有所提升；到了2015-2019年，有59%的国家的女性学习参与率得到了提高。OECD 于2020年发布的《提高成人学习参与：借鉴成功改革经验》（Increasing Adult Learning Participation：Learning from Successful Reforms）报告强调：确实存在相关数据表明，在过去的15年中，成人学习参与的进展，要比预期受限制得多，尽管不同的数据源所绘制的图像略有不同[15]。

图3 弱势群体、边缘群体的学习参与率提升情况

根据经合组织成人技能调查（PIAAC）发现，在任何一年的欧盟和经合组织国家中，只有2/5 的成年人参加教育与培训。在那些边缘群体和弱势群体中（例如技能水平低下或失业的人），或从事自动化风险较高的人，其参与率甚至更低。这里存在的问题是，因为ALE 的参与会给个人、经济和社会整体带来广泛的、积极的社会、健康和经济成果。为了使ALE 系统能够面向未来，各国政府必须加大努力，帮助更多的成年人终身不断地参与学习。

（六）质量保障：体系尚待完善

在全球成果导向的教育环境下，越来越多的人要求由公共、私人资金资助的ALE 项目，不仅要考虑到它们如何使用相关资源，而且要考虑到这些支出在多大程度上产生了利益相关者所重视的教育成果。自20世纪70年代以来，质量一直被视为ALE 的落脚点，政策、治理、融资和参与领域所涉及各类主题，可能会随着时间的推移而有所改进。然而，如果这些主题不能带来高质量的服务，那么，ALE 将成为“一纸空文”。ALE 只有通过高质量的学习项目才能对学习者产生意义，并对学习者和社会产生积极影响。

为此，《框架》指出：“在学习和教育中，质量是一个多层面的概念和做法，需要我们持续关注并不断推动发展。在成人学习中培养一种把内容和传授方法关联起来，进行以学习者为中心的需求评估，以获得多种才能，从而实现教育者专业化，丰富学习环境并提高个人和社区的能力”[16]。

作为推动ALE 发展的两大重要国际组织，OECD 和UNESCO 在对全球ALE 的质量监测上发挥着重要的作用。从2013 到2019年，OECD 围绕识字、数学和问题解决技能等维度，先后三次发布了《成人技能调查报告》，涉及全球39 个国家。2019年的《成人技能调查报告》表明，如果以500 分来衡量成人在三个领域内的熟练程度，那么，只有67%的成人能够完成相应的工作任务。但相对于2013年的调查报告结果，成人技能熟练程度仍有大幅度提升，这也从侧面显示了全球ALE 的质量在不断提升。

相对于OECD 以结果导向型质量评价，UNESCO 更侧重于从能力建设方面进行评价。GRALE（2）从支持机制、核心资源、核心过程以及期望的结果维度，明确了质量保障的方向。GRALE（4）收集了2015年以来ALE 领域在课程、学习材料、教学方法、培训与就业条件、培训师以及评估信息方面的数据。

数据显示，75%的国家在质量方面取得了重大改善：（1）在课程制定标准方面，150 个国家中有113个国家（75%）取得了较大的进展；（2）在教学方法方面，72%的国家（总共147 个国家）取得了较大进展；（3）在编写学习材料方面，65%的国家取得了较大进展；（4）在质量结果方面，其进展大部分聚焦在识字、基本技能、继续培训和专业发展方面，但公民教育收效甚微。总体来说，全球ALE 质量保障虽然在能力建设以及结果方面，都有了较大幅度的提升，但依然是一块“洼地”，值得我们深入探索。

二、全球成人学习与教育发展走向的思考

如果说，《框架》 是全球ALE 发展1.0 版的行动纲领，那么，“2030 可持续发展目标”则可被视为全球ALE 发展2.0 版的行动纲要。因为，其赋予了ALE更重要的使命与责任。然而，面对着诸多困境，如果ALE 要承担起这份使命和责任，则需要在未来10年的发展路径上，有所转变和突破。

（一）扫盲策略：从单一化向差异化转变

长时间以来，“阅读、写作和算术”（Reading，Writing，Arithmetic，3R）一直被视为扫盲工作的普遍价值。虽然，扫盲在21世纪的前20年里取得了一定进步，但世界变化频率在不断加快，特别是信息通讯技术的发展和人工智能时代的到来，文盲的门槛也在发生变化。信息通讯技术正在为人类的生活和学习方式创造一种范式转变。全媒介学习材料结合了诸如声音到文本和文本到声音等媒介技术，将影响我们定义基本识字能力的方式。为此，Aker 和Mbiti 强调，随着学习者在日常生活中的使用越来越熟悉，信息通讯技术提供了以非正式方式提升识字能力的机会[17]。这就意味着，那些没有通过学校教育和非正规学习获得基本识字能力的成年人，必须迅速掌握处理数字数据和信息所必需的技能。为此，有相关组织和研究者把“电子文盲”和“数字残疾”，描绘成21世纪的新文盲。

当前，人工智能已经广泛融入了人类的日常生活且在不断地深入，从手机智能系统、机器视觉到图像识别，从智能调控到对大数据的利用等，几乎处处存在它的身影。不难想象，在不久的将来，我们更会自觉或不自觉地置身于人机协同的环境中，以实现智慧生活。这种发展趋势，将对人类的基本素养提出了新的诉求。相对于传统的读写算能力，约瑟夫·E·奥恩（ Joseph Aoun）提出了人工智能时代的“新三大读写能力”——“科技素养、数据素养和人文素养”[18]。

可以说，文盲门槛的重新定义，无疑使“全面实现脱盲”的目标“雪上加霜”，也使得全球各国扫盲工作及战略将走向差异化：（1）高收入国家以“新文盲”为工作重心。虽然，高收入国家的成人识字率基本上在99%-100%，但不意味着其扫盲工作的历史使命结束。数据显示，2015年，欧盟国家仅有57%的员工经常在工作中使用计算机或智能手机[19]。这就意味着，如果高收入国家需要普及信息素养、数字素养、科技素养等，仍需要ALE 发挥作用。（2）中等收入国家实行以“新文盲”为主、“传统文盲”为辅的工作策略。在那些中等收入国家，“旧文盲”和“新文盲”并存，这就意味着在扫盲过程中，需要有效地把“传统三大读写能力”与“新三大读写能力”结合起来。例如，阿根廷在制定数字化扫盲计划中，在课程设置上兼顾了识字技能和数字化技能。（3）低收入国家仍旧以传统的“3R”为扫盲工作重点，特别是文盲人数占据全球76%的南亚国家（49%）和撒哈拉以南非洲国家（27%），目标群体主要是女性、边缘群体和老年群体等。

（二）政策推进：从独立性向联结性转变

从政策地位来看，是否具有独立性的政策文本是衡量一个领域价值合法性的重要标准。为此，《框架》也积极呼吁这一目标的实现。从实践上看，ALE政策并不是大多数政府的优先事项，而且，面对全球化进程和知识社会的需求，如果条件不改变，就没有理由相信这一趋势将在21世纪得到彻底扭转。正如Bélanger 和Federighi 的研究发现：“政策的内容不能与制定和实施过程分离开来。今天的成人学习政策正变得越来越复杂，正是由于参与决策的不同攸关方，以及他们所面临的各种各样的问题”[20]。

《仁川宣言》（2015）的副标题是“面向全民的包容性、高质量的教育和终身学习”，用词大体上呼应了可持续发展目标4 中的内容，强调教育与学习应持续于整个生命过程中。ALE 的作用触及并有潜力支持许多可持续发展目标，尤其与可持续发展目标4——“确保包容性和公平的优质教育，并促进所有人享受终身学习机会”息息相关。为此，我们不能把ALE 作为一个完全的独立个体看待，而应以一个整合性视角审视其在终身教育体系中的地位。这也就意味着，ALE 政策发展需要跳出“独立”的框架限制，在综合性教育政策领域内彰显自身的独特价值。

首先，在终身学习战略框架内彰显ALE 无可替代的价值。20世纪末期，少数国家开始在国家层面出台了终身学习战略，并有60 多个国家先后出台了相关的政策文本。一个值得关注的现象是，ALE 在终身学习战略里面扮演着重要的角色。例如，拉脱维亚的终身学习战略文本主要专注于教育的最薄弱环节——成人教育，其长期目标主要是基于国家公民的利益、能力和社会经济需求来推动终身学习。

其次，加强ALE 与高等教育的政策联结。虽然，ALE 和高等教育通常被视为不同的实践和研究领域，有不同的组织、结构、资金安排和奖学金机构，然而两者之间往往有相当大的趋同。因此，联合国教科文组织的《内罗毕建议》（Nairobi Recommendation）呼吁，高等教育在发展ALE 方面应发挥关键作用，并建议其成员国的学校、职业教育与培训机构、学院和大学，将成人教育项目视为其活动的一部分。

第三，ALE 与职业教育的政策融合。从许多国家发布的政策文本看，ALE 与职业教育已呈现出“你中有我、我中有你”的不可分割态势。例如，在欧盟发布的许多政策文本中，往往把ALE 与职业教育放在一起阐述，并提出了整合性的政策框架。为此，如何在终身学习战略框架、高等教育、职业教育政策文本内彰显ALE 的话语，将是ALE 政策发展的一个重要走向。虽然，这些方向也许并不意味着ALE 政策发展的全面转变，但它们确实为未来发展提供了风向标，也为ALE 价值凸显提供了一个相应的视角。

（三）治理手段：从实体化向数字化转变

进入21世纪以来，ALE 领域的治理权不断下移，但离 “善治” 的目标还有一定的距离。正如GRALE（3）所指出的，为了满足不同群体的学习需求，就需要相关部门加强能力建设，对学习需求和资源供给进行科学测评。为了缩小不同人群的学习鸿沟，需要各方协力方能满足多样化需求[21]。当前，由于新的数字技术在人们生活的各个方面被迅速采用，计算能力、数据可用性和新算法的进步，在过去的几十年里带来了重大突破，大数据与互联网、微信、微博等新媒体的深度融合，突破时间和空间的限制，从更深层次、更广领域促进政府与民众之间的互动，形成多元协同治理的局面[22]。

这就意味着，在未来治理能力建设过程中，数字治理是ALE 实现善治目标的重要手段。数字治理能够确保ALE 的利益相关者有平等权利，参与直接或间接影响他们的决策过程，以确保学习者不再是被动消费者，并在决定他们想要的服务种类和最能提供这种服务的结构方面，发挥决定性作用。基于此，未来的ALE 治理将逐渐从原来的 “政府办公室”向“数字空间”转变。

在业界看来，信息架构成为创建治理机制的关键组成部分之一。“善治”有赖于信息和知识的支柱以及决策者对其的认可。在一个数字治理模型中，需要将这一整套知识数字化，网络将包括决策者在内的每一部门、机构和个体联系起来，以获取和利用这些知识，从而为数字治理铺平道路。在Vikas Nath 看来，一个有效的数字治理体系包括五大要素：（1）广泛传播模式；（2）关键流程模型；（3）比较分析模型；（4）动员和游说模式；（5）互动服务模式[23]。为此，ALE在构建数字治理模型过程中，需要从五大要素切入：

一是通过ICT 和融合媒体的使用，向更广泛的公共领域传播与ALE 治理有关的信息，使得利益相关者能更好地理解ALE 的治理机制，有利于其作出相应的知情选择，行使自己的权利和责任。

二是利用相关技术和渠道，将具有关键价值的ALE 信息传递给目标受众，从而使治理的空间和时间概念变得多余，以减少由于不同利益相关者提供信息之间存在时间差，而导致利用性治理（Exploitative Governance）情况的产生。

三是搜集ALE 在公共或私人领域的可用信息，并将其与已知信息进行比较，从而得出战略教训和论据，并将其作为评估、影响或倡导当前ALE 治理政策和行动的基准。

四是充分利用网络信息技术，组建相似价值观和关注点的虚拟共同体，促进成人学习公共部门、学习供应商和学习者之间信息共享，并将它们与现实世界的活动联系起来。

五是构建交互式的服务渠道，充分挖掘信息和通信技术的潜力，提高ALE 运作的参与度、效率和透明度，为利益相关者直接参与ALE 治理过程开辟途径，以节省与决策有关的时间和费用。

（四）融资主体：从政府依赖向市场供给转变

无论从全球ALE 实践发展还是理论研究审视，ALE 在融资主体上依然没有跳出 “政府依赖” 的瓶颈。对政府、雇主和个人来说，投资ALE 物有所值。来自全球各地的相关证据表明，除了使人们能够发展新技能外，ALE 还能提高工资和工作满意度，并鼓励员工在工作中更加投入。GRALE（4）揭示了一个有趣的现象：大多数高收入国家的ALE 参与率急剧提升，这主要是由雇主支持的ALE 激增所推动的。这一发展导向，对政策制定者发出一个强有力的信号——为了解决参与ALE 不平等问题，一个连贯的经费投入策略必须在融资主体方面有所调整，即从政府依赖向市场供给转变。之所以存在这种转变，缘于ALE 与工作世界的关系更加紧密。经合组织国家早在2009年的数据就表明，在ALE 领域，国家平均承担的财政负担份额最小（平均成人学习总支出的22.1%），其次是个人（24.7%），成人学习的最大份额由雇主承担（44.7%）[24]。这就意味着，如果要提高ALE 的经费投入，相关政策制定者需要关心如何以“市场供给”为导向，提升“雇主”的投资积极性。

回顾过去的实践，虽然UNESCO 相关报告表明，很少有政府报告减少ALE 的支出，但有数据表明，在经济危机的背景下，一些国家对成人学习的资助减少了。特别是2020年爆发的新冠肺炎疫情，导致公共预算削减和雇主资金投入的锐减，为此，有必要使用一些财政激励政策来减轻雇主的经济负担，以确保对ALE 进行充分、公平和可持续的投资：

一是降低学习的直接成本，例如，税收优惠、补贴等。在许多高参与率的国家，大多使用税收优惠的方式，以鼓励雇主在培训方面的投资。

二是降低学习机会成本，例如，带薪培训假、失业津贴和工作轮换等。在比利时，雇主可以根据培训时数，使那些处于带薪培训假的员工能获得一定补偿。

三是解决临时流动性限制，例如贷款。企业用于学习目的的贷款，可以帮助企业克服流动性限制，来培训他们的劳动力。

四是鼓励雇主为未来培训留出资源，例如，培训储蓄和资产建设机制。通过相关政策，鼓励企业为未来培训留出资源，即雇主向集合基金支付（强制或自愿）捐款，从中为学习提供资金。

（五）参与方式：从实体空间向虚拟空间转变

提高学习参与率是推动包容与公平目标的核心手段，然而，经济、地域、技术等限制性要素，让那些处于劣势的成人参与学习困难重重。近年来，信息技术和新媒体的快速发展，让学习世界逐渐走向扁平化。

“没有人能无所不知，然而，我们都可以学习”[25]。信息技术的发展逐渐取代了传统的教学方法，面对面的课堂互动正被在线交流所取代，传统的白板或黑板正被交互式白板所取代，书籍或印刷资源正被在线资源所取代。这也意味着，如果我们要推动ALE的包容与公平目标的快速实现，在参与方式上需要从“实体机构”向“虚拟空间”转变。

信息技术的应用，能让成人学习者更有效、便捷地参与到学习中去，但这并不意味着“一马平川”。正如Coppola 所指出的，信息通信技术在学习领域的使用，不应被困在“化妆品使用”“技术要求”“浪漫愿景”或“技术竞争”中，而需要提供适切的服务[26]。为了使信息通讯技术在ALE 中得到有效使用，我们必须考虑一些组织方面的措施。

第一，利用ICT 加强ALE 的宣传。旨在使成人学习参与的覆盖范围尽可能广泛，既可以通过不同的信息通讯渠道（如，在线和社交媒体）提供活动，还可以通过现有网络或邮件进行宣传工作，从而帮助那些处于劣势的群体，能够及时地掌握学习信息。

第二，通过信息通信技术为学习者提供精准的学习指导。学习指导可帮助个人了解他们的技能和发展需求，并把握可用的学习机会。除了学习指导外，ALE 在线数据库还应帮助学习者做出明智的学习决策。这些数据库应包含有关、有价值课程的详细信息，根据不同学习群体需求提供多样化的网络课程体系，以及参与者的有关成果和满意度的信息。

第三，ALE 教师角色的转变。正如学校一直是教与学过程的正式场所一样，教师在教与学过程中始终扮演着中心角色。为了在虚拟空间有效地实现教育与学习，教师应该扮演不同的角色，教师不再是所有知识的唯一来源，而是学生学习过程的咨询者、管理者和供应者。正如“学习科学发展联盟”（Science of Learning and Developrnent）所提到的，教师应将信息通信技术作为一种媒介，来寻找知识和培养成人学习者。

第四，提升弱势群体的信息技术技能。相关研究报告表明，阻碍成人学习者尤其是那些弱势群体参与到虚拟空间学习的一个重要因素，就是信息技术素养较低。为此，成人学习利益相关者应通过各种方式，不断提升他们的数字化素养，从而为他们的虚拟学习提供技术保障。

（六）质量保障：从结果评价到能力建设转变

《框架》指出，学习和质量是一个多维、整体性的概念和实践，需要持续给予关注并完善。20年来，UNESCO、OECD、EU 等对ALE 的质量保障进行了持续关注，并积极付诸于实践。UNESCO 从相关性、公平性、效能等维度提出监测标准，然而，在实际操作过程中，由于各国质量标准的差异，很难达成统一的质量评价体系。OECD 的PIAAC 项目虽然以结果导向为ALE 领域质量评价提供了一种启迪，然而，从结果反馈看，难以得到成人学习供应商的认同。实际上，评价ALE 的质量往往是“费力不讨好”的事情，这是因为，ALE 的学习供应商多元化，使得质量多维且具有较强的主观性。为此，加强ALE 的质量评价需要跳出“结果评价”思维，向“能力建设”积极转变。

首先，加强ALE 供应商的质量认证，提升供应商的学习服务能力。面对机构多元且质量良莠不齐的ALE 市场，负责ALE 质量监控的部门可以通过质量评价，对学习供应商进行认证，督促其自我完善和改进。

其次，加强ALE 工作者的能力建设，提升其专业化水平。ALE 工作者的专业化水平，“在将终身学习理念转化为实践的过程中扮演着重要的角色，他们帮助成人学习者在其一生中获得知识、技能，并在工作、生活中实现自我发展”[27]。因此，专业门槛、资格要求、专业技能评价以及持续学习时间等要素，就成为了ALE 工作者专业化能力建设的重要方向。

再次，以适应性学习为目标，建设高质量的课程体系。课程是质量保障的核心，高质量的课程体系需要以学习者的特定需求为依托。面对成人学习者多元化的需求，课程开发者可以通过大数据进行实时分析，了解学习者在某一时刻特定需求的学习内容，从而对教学目标、内容、材料和实施策略等进行重新设计与开发，助推自适应学习的开展。

最后，加强质量信息数据库建设，实现质量信息共享。加快建设国家或地方层面的ALE 质量信息数据库，分享相关供应商的学习成果或用户满意度等信息。例如，澳大利亚国家职业教育与培训供应商和课程目录（www.myskills.gov.au），允许用户按行业搜索职业教育与培训资格，并获取有关平均课程费用、课程持续时间、可用补贴和平均就业结果等信息。