国有企业混合所有制改革存在的问题及对策研究

林俊忠

随着社会经济的不断发展，经济全球化的时代已经来临。现如今无论是外企、国企还是私企为了能够良好的发展，都走上了改革的道路。党的十九大报告提出了深化国有企业改革方向，鼓励民营、外资等多种资本参股国有企业，引入市场化机制，充分发挥国企与其他体制经济的优势，做强做大混合所有制经济。近年来，混合所有制改革虽然取得了一定的成绩，但国有资本与非国有资本如何有机结合，仍存在较多问题，本文针对国企混改过程中存在的问题进行研究，并尝试提出一些对应方法。

在经济飞速发展的形势下，国有企业为适应日新月异的经济发展新形势，进行改革和调整已经是形势所逼。自党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，积极发展混合所有制经济就成为近年来国有企业改革的重点研究方向。2019年国企改革不断深化，中央出台了《中央企业混合所有制改革操作指引》和《中央企业控股上市公司股权激励》等多项政策，推动混合所有制经济的不断深入发展。但在混合所有制改革实施的过程中，必须要确保每个措施的实施环节都能够发挥最优水平，才能保证混合所有制改革过程的顺利进行。

一、国企混合所有制改制推进情况

根据相关资料显示，2019年中央各级企业新增上报混合所有制改制企业超过700家，其中“双百行动”试点企业有超过400家进入施工期，国有企业产权多元化程度不断提高。具体体现在：在行业上，天然气、军工、电力、石油等行业领域上的混改项目增多;在战略新兴产业上，新能源、信息以及高端设备制造类企业进行混改项目增多;民营、外资等非公有资本不断进入国有企业参与混改，资本种类不断丰富;受市场影响，完全竞争领域内的国有资本不断与非公有资本结合，混改项目不断增多。体现了国有企业混合所有制改制已初现成效，国企产权多元化的程度不断深化。

2020年作为国家“十三五”战略发展规划的最后一年，以及“十四五”战略发展规划的开局之年，在国有企业改革发展方向上将起到至关重要的作用，个人认为在混改工作推进中，国家将会继续对各项改革政策进行完善与补充，充分发挥国企在资源等方面的优势，深入发展混合所有制经济改革，以“管资本”逐渐替代“管企业”的管理模式。

二、国有企业混合所有制改革中存在的问题

虽然国有企业混合所有制改革在近年来取得了一定的成绩，出现了包括中国联通、海康威视、中国建材等多家成功实施了混合所有制改革的企业，但是无论在理论、政策方面或者操作实践方面都或多或少地存在一些问题和困难。

（一）各地区在政策出台层面的缺陷

作为国有企业混合所有制改革的基础，政府部门出台的相关政策是企业最终能否实现混合所有制改制的前提，自2015年国家层面出台了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》及《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》以来，混合所有制改革作为国企改革的重点方向，各层级的国资监管部门纷纷出台了关于混合所有制改革的指导意见或方案，但是在意见或方案中具体涉及到企业混改实操内容的并不多，大多数意见是照搬上级监管部门的政策与方向，无法做到因地、因业、因企施策，导致企业在推动混合所有制改制的时候出现太多因“无依据”导致的决策难题。

（二）国有企业改制与混合所有制改制概念不清

我国的混合所有制是指国有经济、集体经济、民营经济以及外资等各种类型的生产资料所有制组合在一起的经济制度，具体的表现形式为多种经济交叉持股、企业IPO上市等;而国有企业改制指的是全民所有制企业改为国有独资公司、国有控股企业全资或国有股权多元化企业，本质上仍属于国有全资企业，但是在目前国企的改革实践中仍未对企业的改制与混合所有制改制进行明显的区分，导致仍有不少企业将国有股权多元化的企业改制作为混合所有制改制的重要内容进行推广，形成上述问题的原因主要是混合所有制改革概念模糊不清造成的。

（三）国有企业的承担的社会责任与经济责任的矛盾

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，必须履行党和国家赋予的经济责任和社会责任。其中经济责任是指企业经营、国有资产保值增值的经济指标;社会责任是指政府管理部门要求国有企业承担的社会义务，它超越了法律与经济对企业所要求的义务。根据政府对国有企业的要求，國有企业应该要把社会责任摆在首位，这就需要企业主动承担相应的社会责任，使其经济属性不断扩展为社会属性，而承担的社会责任多数的情况下会与企业的经济属性产生矛盾，即牺牲经济效益去承担社会责任，这与非公有资本的逐利性产生了一定的冲突，如何调和国有资本与非国有资本在这方面的矛盾，也是国企混合所有制改制中必须重视解决的问题。

（四）国有企业行政化管理问题

在我国的国有企业改革过程中，一直把“政企分开”作为一项改革目标，但实际上，国有企业在现今政府的管理职能中所占的分量越来越重，国企的高级管理人员一般由监管部门委派，企业高管带有“官员与企业领导人”的双重身份，很可能成为政府干预市场的工具，这将必然导致企业领导层无法完全实行市场化的管理决策，而各地区监管部门为了完成混改的指标，多数是以国有二、三级子公司作为混合所有制改制的主体，集团公司的股权及管理结构未发生改变，领导人仍是双重身份，公司治理结构不完善的问题难以得到彻底解决，企业的管理模式难以转向市场化运营，企业仍然存在投资决策缓慢、过度投资及非理性投资等一系列问题。

（五）资产评估体系不成熟问题

资产评估体系在国有企业混合所有制改制中起着重要的作用，虽然在政策文件中没有明确规定混合所有制改制的标准，但是在混合所有制改制过程中， 由于担心在国有资产评估作价过程中可能出现的对国有资产价值的低估或非国有资产价值的高估问题，因此部分地区的监管机构为规避责任，在对国有资产评估价值审定的过程中会尽量抬高国有资产的价值，导致与非公有制经济合作的谈判中因对价格的认定存在较大差异而无法形成一致意见。

（六）混合所有制改革对象选择标准

混合所有制改革对象又称为投资者，对投资者的选择是一家企业的混合所有制改革能否成功具有决定性的作用，投资人又分为两种，能够在除资金以外的管理、技术上带来协同效应的，我们称之为战略投资者，而仅能在资金上提供支持的，我们称之为财务投资者，所以在企业进行混合所有制改革过程中，如何引入合适的投资者是关键的问题。由于战略投资者与财务投资者在企业发展过程中所起到的作用不同，相对的在引入阶段所给出的条件也应该不同，目前因国有资产评估体系的限制，在战略投资者的选择上仍以价格作为主要依据，导致混改后各股东在战略协同上存在问题。

三、混合所有制改革问题解决建议

（一）通过顶层设计的完善来强化混合所有制改革

应该从上层即监管层面进行统一规划，设立国有企业改革领导小组，通过出台相关制度对国有企业混合所有制改革的内涵及定位等问题进行规范，强化混改的顶层设计;同时推动试点工作，对各种类型的国有企业开展分类试点，制定路径、时间等要求，并根据试点单位存在的各种问题进行总结、提升。

（二）完善混合所有制改革法制与政策

推进混合所有制改革的措施中一项最为关键的就是完善混合所有制改革的相关制度，这里所说的制度含括了多个方面，如：

1.完善依法治企的法制化机制：用法律条款对混合所有制改革进行专项立法，对政府监管范围、对企业领导层决策干预进行明确约束，确实保护非国有经济在改制企业中可以得到保护，真正做到“政企分开、政资分开”，以“管资本”最终替代“管企业”;

2.完善相关产权交易制度：对国有资产产权管理制度进行完善，充分考虑战略投资人对企业发展的推动作用，尽量做到不以价格最高作为股权转让的唯一标准;

3.建立鼓励改革的容错机制：在混合所有制改革的攻坚阶段，需要的对思想认识进行统一，建立容错机制，允许犯错、试错，对于非因人为牟利、暗箱操作等违法违纪行为导致的失误和错误应有足够的包容，鼓励改革创新，调动管理层的积极性、主动性。

（三）混合所有制企业管理机制变革

混合所有制改革需要推动企业机制改革，包括：完善法人治理结构，合理设置“三会一层”，充分发挥各自的职责，维护各自股东的利益;推进三项制度改革，建立符合企业发展需求的选人用人机制，打破国有企业“大锅饭”思想，实现管理人员能上能下、能进能出的市场化机制;建立市场化激励与约束机制，合理利用国务院国资委出台的《关于国有企控股混合所有制企业开展员工持股试点意见的通知》规定，鼓励员工持股、股权分红等激励机制，充分调动员工积极性，发挥骨干员工的创造能力与主人翁精神。

（四）混合所有制改制投资人的选择

在混合所有制改革的投资人应根据行业细分进行合理选择，充分考虑战略资源协同，而不应该以价格作为唯一的评判標准，所以在战略投资者的选择上应该重点考虑产业协同、战略方向以及企业运营管理等方面能否为企业带来有效的提高，这里同样涉及到了对国有资产产权交易管理制度的完善。

（五）国有企业混合所有制改制方向的选择

在国企混改方向的选择上可以是双向的，非国有资本可以参与国有资本的混合改制，同样的国有资本也可以入股民营或者外资企业，通过资本混合，非国有企业可以发挥管理灵活、高效的特点，而国有企业可以为非国有资本带来资源、资金以及人才上的支持，这样的优势互补才能使得国有资本与非国有资本取得共赢。

四、结语

总的来说，随着新时代的飞速发展，国有企业的混合所有制改革也到了迫在眉睫的时刻，如何有效地推动国有资本与非国有资本的有效结合，发挥各自优势、取得共赢是现阶段我国国有企业混合所有制改革面临的重大课题。因此，建立合理有效的常态化机制，做到“因地施策、因业施策、因企施策”，才能促进不同类型资本结合，建立现代化企业管理制度，推动企业高效发展。

（作者单位：厦门万银投资发展有限公司）