国家治理现代化视域下未成年人校园欺凌法制化治理研究

关键词 国家治理 校园欺凌 法治

基金项目：本文系西安市2020年度社会科学规划基金项目“国家治理现代化视域下未成年人校园欺凌法律治理路径研究”的研究成果（项目编号：ZX100，项目主持人：李卉）。

作者简介：李卉，西安翻译学院马克思主义学院，西北大学法学硕士研究生，讲师，研究方向：法学。

中图分类号：D924.3                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.149

2017年11月22日教育部等十一部门印发了《加强中小学生欺凌综合治理方案》，将校园欺凌治理上升到国家治理层面。国家治理不是让国家立法、司法或行政机关包揽承担治理校园欺凌的全部责任，而是要形成国家公权力与社会力量等多种校园欺凌治理主体协同并存的法制化治理模式。

一、未成年人校园欺凌的治理现状

在现代国家，国家治理的基本方式即法治。国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。 国家治理现代化的两个重要维度表现为：国家治理体系和国家治理能力的现代化。因此，推进国家治理现代化，一方面就要推进国家治理体系的法治化;另一方面，就要推进国家治理能力的法治化。我国现在处于全面深化改革时期，一些社会现象在政治、经济、文化等不同领域凸显，其中未成年人校园欺凌愈演愈烈，引人关注。我国学界对此展开了诸多研究和探讨，我国相关部门也出台了相应的治理措施，2016年4月28日，国务院教育督导委员会办公室印发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，2016 年11月最高人民检察院与教育部等部门联合印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，2017年11月22日教育部等十一部门印发了《加强中小学生欺凌综合治理方案》。随着多项治理措施的出台，我国未成年人校园欺凌治理取得了一些积极成效，2018年9月19日，根据中华人民共和国最高人民法院司法大数据的统计结果，2015年1月1日至2017年12月31日期间校园欺凌案件呈逐年下降趋势。然而，平静的水面下，暗潮依然洶涌，不是每一个校园欺凌事件都会发展为刑事案件，并进入刑事一审审结程序，不是每一个校园欺凌事件都会得到社会的广泛关注。校园欺凌行为一直长期地存在于校园中，没有得到有效遏制。2020年5月7日，江苏南通一名15岁的初三男生在校园欺凌中失去了宝贵的生命。5月25日，云南禄丰一名12岁的女生被4名男生围殴，造成该女生多处软组织受伤。5月27日，陕西蓝田县某小学一名女生被四名男生性侵。因此，本文在对未成年人校园欺凌的治理模式反思之后，对其法制化治理模式的构建进行路径研究。

二、未成年人校园欺凌的治理模式反思

反观我国未成年人校园欺凌治理模式的理论研究和实践，还存在一定的不足，表现为单一治理模式，需要进行革新和纠偏，以建构未成年人校园欺凌的法制化治理模式。

（一）治理结构单一

虽然中小学已开设法治教育课程，但受应试教育影响，并未真正重视法治教育，而使其流于形式。 从目前的未成年人校园欺凌治理结构来看，其主要强调的是道德治理模式。道德治理通过对未成年人进行正确世界观、人生观、价值观的引导和教育，使其产生认同心理，自律、约束、调整自己的内心信念进而规范自己的外部行为。然而，当未成年人的外部行为有悖于公序良俗，不能进行自律时，单一的道德教育治理会显得脆弱苍白。只重视道德教育、保护，轻视惩罚的理念从《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中可窥一斑。法律是以国家强制力为保障，具有道德教育所不具备的震慑力，约束、强制行为人遵守法律，进而维护社会秩序。在治理未成年人校园欺凌时，仅强调道德教育治理或一放了之的教育保护具有一定的局限性。

（二）治理主体单一

未成年人校园欺凌行为的发生是复杂的社会问题，不能仅依靠一部专门性反校园欺凌法律的出台或一个专门性反校园欺凌机构的出现。目前校园欺凌存在治理主体单一的问题，国家层面的制度设计不够完善，学校治理力不从心，家庭和社会治理发挥作用不足。

国家层面，在立法上缺少专门性的反校园欺凌法律制度，司法上重教育保护而轻惩罚，行政上具有可操作性的配套措施不足。学校方面承担未成年人德育和智育的责任，然而部分学校只注重智育，法治教育滞后，法治文化建设不足，并未开设反校园欺凌课程。“跨校区欺凌”“代劳型校园欺凌”时有发生，然而同区域内学校间的沟通与交流不足，未构建协同管理、联合处置模式，因而无法有效遏制此类型的校园欺凌发生。家庭方面具有培育未成年人思维和道德形成的情感优势和时空优势，家庭教养方式是干预未成年人失范行为的最有效方式。然而，在监护人管教不当的法律责任方面，没有强制亲职教育或国家亲权制度。社会对未成年人的健康成长有着非常重要的作用，然而社区服务等矫正制度空置，社会转型所带来的各种价值观冲撞，个人主义、享乐主义、充满暴力暗示的网络游戏等都在潜移默化地影响着具有超强模仿力、缺乏鉴别能力的未成年人，导致部分未成年人言行示范，产生校园欺凌行为甚至是犯罪行为。

（三）治理手段单一

目前学界的研究往往集中于单一的治理手段，教育学界往往集中于教育法、治安管理处罚法等较为柔性的行政处罚手段，法学界往往集中于更具强制性、硬性的刑罚作为治理手段。归根结底，根据未成人校园欺凌行为的社会危害性程度，治理手段主要包括民事责任、行政责任和刑事责任三种。对于未成年人校园欺凌行为，现行治理手段存在失之于过宽的弊端。根据现有法律制度，除具有严重社会危害性的校园欺凌行为构成犯罪适用刑法外，一般的校园欺凌行为适用2020年5月28日通过的中华人民共和国民法典第七编“侵权责任”第一千一百六十五条：“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。”校园欺凌行为人实施了校园欺凌的行为，具有主观过错，给他人造成损害结果，损害结果和欺凌行为之间存在因果关系，即满足侵权责任的构成要件。此侵权责任由未成年人的法定监护人承担。然而，在实践中，校园欺凌行为比一般侵权行为更为复杂，侵权行为对“损害”要件的判断要具有客观真实性，当校园欺凌行为表现为“起绰号”“讥讽嘲笑”“精神孤立”时其损害结果很难在物质上做量化。即便诉以精神损害赔偿，也会因《民法典》第一千一百八十三条的规定，要达到“严重”的标准，而难以获得赔偿。刑事责任方面，偏向于对未成年人犯罪从轻处罚，对轻微的犯罪行为或社会危害性不大的行为不予刑事处罚。 因此，目前的法律治理手段存在一定局限性，难以有效遏制校园欺凌的发生，应充分发挥预防和惩治校园欺凌的合力，探索多元化的法制化治理手段。

三、未成年人校园欺凌的法制化治理模式构建

未成年人校园欺凌行为对于被欺凌的未成年人、学校良好的学习秩序以及社会的稳定都产生了不良影响。要提高治理未成年人校园欺凌的实效性，在强调德治约束内心信念的同时，还要通过法治加强对未成年人校园欺凌行为的治理，构建多元主体的法制化治理模式。

（一）治理结构：以法治为主，与道德治理有机结合

基于国家治理现代化视域，在充分发挥德治作用的同时，更要加强法治。治理未成年人的校园欺凌行为，必须以法治为主，辅以德治。在区分未成年人校园欺凌行为的主观恶意、行为后果严重性等不同情况的基础之上，契合德治与法治的指向性、偏向性，将道德教育治理与法治有机结合，将自律与他律有效统一，构建复合型治理结构。

一方面，继续强化道德治理，以道德规范约束、感化未成年人的内在品行，提升培育和践行社会主义核心价值观的有效性，使其得到未成年人真正的内心认同和外在自觉遵守。学校、家长、社会对未成年人进行榜样教育、挫折教育、生命教育以及警示教育等，引导其形成善良、宽容、友善的良好品德，教育其正确的处理矛盾纠纷的方法，明确校园欺凌行为的社会危害性，在遇到校园欺凌行为时不观望、不参与、不冷漠，在保护自己的同时，可以积极寻求帮助，抵制校园欺凌行为。

另一方面，在国家治理现代化视域下，国家治理需要法治，良法善治是国家治理现代化的重要内容。然而不论是已浮出冰面还是暗藏冰下的未成年人校园欺凌行为，都暴露出法治意识的弱化、法治实施的不足以及法律制度体系的不完善。因此，在构建校园欺凌治理结构时，一是要加强对未成年人法治意识的培养。未成年人校园欺凌行为的发生是因为他们对法律的强制力、威慑力缺失敬畏，仅靠柔性的思想道德教育是不够的，需要突出法治的主要作用。国家、社会、学校、家庭都应注重引导未成年人形成法治意识、法治思维，正确理解生命权、健康权，以及校园欺凌行为的社会危害性和相应的惩罚措施，形成反校园欺凌的自我意识，进而珍视生命、敬畏生命，学会运用法律武器保护生命。二是要加强法治实施，继续完善依法治校。厘清未成年人与学校的法律关系、学校在校园欺凌中的法律责任，学校应根据相关的法律成立校园欺凌治理委员會，确立校长负责制，完善细化学校内部的反校园欺凌规章制度，充分发挥校警的作用，维护校园安全稳定，同时出台具有可操作性的措施以促进家校联动、学校社区联动的多元主体反校园欺凌机制。三是要不断完善社会主义法律制度体系，这是法治的重要前提。除了不断完善《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等之外，还应出台专门的《反校园欺凌法》以及具体的司法解释或操作指南，提高相关法律制度的可操作性。通过不断优化法治意识、法治实施以及法律制度体系实现良法善治，提升校园欺凌治理的有效性，进而不断推进国家治理现代化。

（二）治理主体：构建多元主体共同治理

未成年人校园欺凌行为的发生原因是多方面的，包含行为人个体、学校、家庭、社会等。因此，校园欺凌的治理是综合性、系统性的，需要构建国家、社区、新闻媒体、网络环境、学校、家庭等相互协作的多元主体共同治理结构。

在国家层面，立法机关应突出法治在治理未成年人校园欺凌中的主导作用：一是借鉴美国的《校园反欺凌法》、英国的《反欺凌行动宪章》、日本的《防止欺凌对策推进法》等，制定专门的《反校园欺凌法》，明确校园欺凌行为的内涵、相关主体责任等。二是设立主观恶意补足年龄制度，明确区分主观恶意的标准。司法机关应根据未成年人校园欺凌的社会危害性准确适用教育与惩罚的原则，加强司法的惩戒力，同时可与学校共建预防犯罪机制，开展专题化、体系化的“反校园欺凌”法治教育讲堂，引导未成年人形成法治思维、法治意识。行政机关负责督导学校依法治校，出台相应的配套措施：成立专门的反校园欺凌机构;利用大数据收集校园欺凌的相关数据，为增强治理的有效性提供数据支持;为未成年人和家长开通反校园欺凌热线提供咨询和帮助等。

在社会层面，一是由社区开展“反校园欺凌”讲座，使居民明确校园欺凌的产生原因、表现以及如何预防等;二是建议借鉴美国的社区矫正制度，对于未达到刑事责任年龄的校园欺凌行为人由社区矫正机构对其进行教育、监督，与司法机关、行政机关、学校形成联动机制;三是新闻媒体打造积极向上的舆论环境，通过榜样引领作用宣传遵纪守法的典型案例，对校园欺凌进行正面导向;四是净化网络环境，抵制向未成年人宣扬暴力、淫秽、利己主义等错误人生观、价值观的游戏、视频、应用程序等，引导未成年人积极践行社会主义核心价值观。

在学校层面，一是加强法治教育，建立完善的“反校园欺凌”教育体系，开设反校园欺凌课程，进行校园欺凌案例教学，引导未成年人形成法治思维，构建校园法治文化;二是充分利用大数据分析校园欺凌的特点、易发生形式、地点等，形成数据库，构建分级预警治理机制;三是完善师资队伍，提升教师预防、识别、处理校园欺凌的能力和法治意识，并配备具有执业资格的心理咨询、疏导教师，健全学校的心理咨询室，明确相应教师的责任，构建和谐安全稳定的校园环境。

在家庭层面，一是加强家风建设，父母应以身作则，通过自己的一言一行树立良好的模范作用，选择科学的家庭教养模式，形成和谐的父母子女关系，创设温馨的家庭氛围和良好的家风。二是明确监护人的监护责任。借鉴外国立法经验，当未成年人的校园欺凌行为与监护人的管教不当之间存在因果关系时，应判定监护人承担连带责任，除承担民事赔偿外，还应去相应的机构参加培训，使其正确履行教养未成年人的职责。三是成立监护人培训学校，开设普适性课程，向监护人普及校园欺凌的相关知识，在预防和遏制校园欺凌发生方面发挥积极作用。对管教未成年人不当的监护人开设具有针对性的课程，以增强其科学教养未成年人的能力和意识，进而实现与学校教育的深度融合和有效衔接。

（三）治理手段：宽容而不纵容，多管齐下