贫困老龄人口社会救助法律研究

关键词 老龄化 生存权 发展权 社会救助

基金项目：2019年西安欧亚学院校级课题（2019XJSK02）阶段性研究成果，2020年西安市社科课题（FX66）阶段性研究成果。

作者简介：马芳琴，西安欧亚学院，副教授，主要从事法律及相关学科教学与研究。

中图分类号：D669                                                            文献标识码：A                           DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.147

据国家统计局数据显示，截止2019年末中国60岁以上的人口达到2.53亿，占总人口的18.1%，而这其中65岁以上的人口达到总额人口的12.6%，预计到2045年，我国60岁以上老龄人口或将达到总人口的25%。由于近年来我国城镇化的快速发展，农村的青壮年劳动力纷纷流向城市，特别是在经济基础相对薄弱、生活条件艰苦的贫困地区，老龄人口面临着家庭空巢、救助空缺、生活空虚、关爱空洞的“四大皆空”的困境，使得本就处于贫困状态的老龄人口状况越来越糟。如何让贫困的老龄人口生活养老不发愁，有尊严地安享晚年，是我国是脱贫攻坚路上必须要解决的一个问题。

一、社会救助的概述

（一）社会救助的法律依据

贫困是人缺乏基本的物质基础和精神生活的生存条件和参与各类社会活动机会的状态，是一个具有长期性、地域性的问题。英国法学家杰里米·边沁认为人享有尊严权、生存权和发展权，国家必须保护公民的基本权利，让每一个社会公民参与到社会各类活动中共同享有社会发展的成果和公平公正的机会，避免因为物质匮乏而引发的精神恐惧，达到人权的最高追求。我国《宪法》规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。因此，贫困老龄人口享有从国家获得帮助和支持的权利。

（二）社会救助的概念

社会救助是公民因各种原因导致基本生活陷入某种困境，由国家及相关部门依据相关的程序和救助标准向其提供相应的物资和金钱救济或相关服务，以保证满足其最低生活需求的一项保障制度。社会救助制度是社会保障体系中最古老的制度，也是社会保障体系的最后一道防线。反贫困则是社会救助制度的天然使命。

在我国，社会救助与社会保险、社会福利和社会优抚在保障对象和保障目的上有明显区别：

表1

二、社會救助存在的法律问题分析

现实中我国的社会救助制度有效的缓解了城乡贫困老龄人口的生存危机，主要通过货币或者物质补偿等方式让众多的贫困人口获得了最基本的生存保障，也是维护贫困老龄人口生存权与发展权的必然要求。社会救助不仅是政府的职责，而且帮扶脆弱群体实现社会的公平公正也蕴含着浓重的人道主义精神，捍卫了国民的基本生存权和底线公平。目前我国的社会救助制度主要包括以下几个方面：

图1

这些社会救助制度确保了社会主义市场经济体制改革的顺利进行，对于保障贫困群体的基本生存，促进社会和谐稳定发展方面做出了卓越的贡献。

但是伴随着社会经济的快速发展，社会环境也日益变得复杂，社会救助制度的存在与发展也暴露出了以下问题：

（一）目前的社会救助立法层级低，政策性立法多于法律法规性立法

我国目前的社会救助制度主要以政策性制度为主，救助立法的层级较低，其中90%救助制度属于政策性制度，多为通知、意见，只有10%属于法规性制度，法规性制度也只是行政法规及部门规章。我国2014年颁布的《社会救助暂行办法》从统筹社会救助制度、强化社会救助查询核对机制、鼓励社会力量参与等方面做了明确规定，但仍属于行政法规。未来，我国社会结构和社会关系随着老龄化程度进程的加剧而日趋复杂，科技水平和生产力水平的逐步提高，政策性救助的方法和原则的随机性就会逐渐暴露出来。

（二）社会救助对老龄人口关注不足，生存型救助多于发展型救助

据调研数据显示，目前我国相当一部分贫困老龄人口因收入所限，他们的物质生活基础条件不好，特别是有些贫困落后地区的老龄人口仍然居住在缺乏基本照明设备、年久失修的土坯房中。我国颁布实施的最低生活保障制度、农村五保户供养制度、特困户基本生活救助制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度等主要偏向生存型救助，也就提供为贫苦人口提供基本物质帮助。社会救助的最终目的是让贫困人口实现增能与自立。目前政府和非政府组织提供的救助，只能确保贫困老龄人口得到暂时的基本生活保障，维持基本生存。现实中大多数贫困老龄人口呈现的状态是：缺乏稳定的经济来源，基本生活困难;常年患有慢性病或残疾，缺乏家人和子女的照看慰藉;长期独居，缺乏子女、亲戚朋友的探望与关爱等。面对如此现状，社会救助需求逐步呈现多元化，不仅需要生存型救助，更需要为这些贫困老龄人口提供社会融入、医疗救助、能力提升、心理疏导等专业的救助服务，让他们也能体验到社会对于他们的关爱，能够融入社会，享受社会发展带来的福利。

（三）救助主体权责不明，救助监管的法律不完备

我国贫困老龄人口情况复杂，特别是分布在农村的老龄贫困人口，落实社会救助需要多个部门的通力合作。但我国社会救助规范并未明确界定救助主体的权利义务，导致社会救助工作主体的缺位，缺乏统一管理机构和完善的救助管理机制，管理体系运转混乱，多头管理和各自为政现象普遍，救助效率低。现实中特别是对一些特困户在救助过程中容易发生推诿，救助工作缺乏配合联动。同时因为缺乏对社会救助的有效监督管理，救助工作的开展基本依靠基层的民政部门、乡镇政府以及村委会等部门，因此在实践中存在千丝万缕的人情关系等不良现象而享受相应的救助，甚至出现相应的救助资金被侵占、贪污、私自挪用等现象，严重降低了政府公信力，不利于城乡社会救助工作的开展。

（四）社会救助基金缺乏，资金筹措机制不健全

目前我国社会救助资金来源渠道主要是国家财政支持、获得社会捐助和部分国际援助。近年来伴随我国老龄化加剧及我国扶贫攻坚计划的实施，政府救助拨款数量虽呈逐年上升趋势，但与现实需求相比仍存在较大缺口。社会救助基金中因社会捐赠的不可预测性和不稳定性，福利彩票收益持续性和稳定性不足而带来了资金的不确定性。因此，救助资金的匮乏成为社会救助深入持续发展的突出问题。

（五）匹配的救助激励缺失，救助效果评价体系不足

实践中社会救助特别是对贫困老龄人口的救助属于高投入、高耗时、多费力且救助效果不明显的工作，同时因社会救助制度的激励机制不足，在救助过程中易出现拖拉、推诿现象。目前我国多数地区并未将社会救助的落实及其实施的效果等纳入地方政府部门的考评范围，对社会救助的实际效果难以测量和评价。我国基层的救助工作缺乏统一的工作机制，地方政府未设置相关的社会救助工作专项督查小组或办公室，缺乏相应的社会救助工作的议事规则、救助效果跟踪评价、救助过程监督等相应制度，使得社会救助的定期督办与调度、定期检查与考评的相关工作开展缺乏依据，社会救助的效果大打折扣。

三、完善社会救助制度的法律建议

英国知名社会学家彼得·汤森德指出，贫困是一个社会性的人在社会参与中的能力不足的反映。罗尔斯在《正义论》中提出“给社会上最不幸者以尽可能多的照顾;特别是给缺乏天赋者以教育和关注”。社会救助制度实质上就是为了保障人的生存权和发展权的实现而存在。

（一）逐步构建相关法律体系，规范社会救助的管理

目前我国应该在现行《社会救助暂行办法》的基础上整合现有相关社会救助的相关资源形成合力，充分发挥社会救助的功能。各级地方政府在保证城乡一体化的基础上在国家立法和相关政策指导下统筹考虑、整体设计，及时完善相关法律体系，适时出台社会救助相关立法，提高社会救助的立法层次，积极推动《社会救助法》的制定与颁布。最终形成社会救助的全方位、多层次的社会救助法律体系，增强法律的权威性，促进社会救助工作可持续进行，从而不断规范地方救助环节，提高法律针对性、操作性及规范化。

（二）明确各级地方政府的救助责任，大力发展农村经济

对于贫困人口实施社会救助是国家和各级地方政府的主要责任和义务。在整个社会救助体系中国家应该对社会救助发挥主导性的作用，逐步构建由政府起主导作用，民政机关负责主管，其他部门实施联动、鼓励社会参与的社会救助体系。在这个救助体系中明确每个主体相关的权利与义务，打通救助工作的各个脉络，加强各个救助主体之间的协作与联动机制，提高社会救助的总体效益和救助的效率。针对农村贫困老龄人口的救助，需要大力发展农村经济，多渠道、多元化拓展贫困人口的收入来源，制定相应的引导性与鼓励性的政策法规，发展集体经济和农村合作经济，普惠农村贫困老龄人口，增强老龄贫困人口的自救能力。

（三）完善社会救助监管体系，逐步实施救助绩效考评

高效廉洁的救助监管体系是保证社会救助措施落实的有效手段，促使审计、财政等相关管理部门在社会救助过程中形成监督合力，确保社会救助有效实施。审计、财政部门要严把救助资金的动态，做到专款专用。社会救助工作的主管部门需时刻关注城市和农村的贫困老龄人口的生活需求，社会救助活动的开展以及相关的救助物资的发放与供给情况，及时向社会公布救助工作的进展，对现实中漏助、错助、救助不到位、救助动态更新不及时等情况及时的予以纠正并接受社会各界的监督，提高社会救助工作的透明度。审计、财政、纪检、民政、监察、司法等相关部门高度配合，对于救助过程中可能发生的违法违纪行为，依法追究责任。与此同时将贫困老龄人口的救助工作可以纳入当地政府部門的绩效考核体系之中，促进各地方政府高度关注社会救助工作，建立健全的监督管理体系，促进救助工作统一的工作格局，确保救助制度的有效实施。

（四）建立激励机制，鼓励各种社会力量加入救助队伍

社会救助工作是一项复杂的社会整体性工作，需要在国家相关部门的统一部署下有序开展，各地方根据其地方发展的特色开展救助工作。各级政府部门可以开展社会救助的经验交流，形成可推广的救助经验。对于救助成效显著的标杆可以通过评选先进，树立典型，形成救助样板单位予以表彰进行经验推广。加大对社会救助工作典型做法、救助成效、救助政策进行积极的宣传，使社会公众能够深入了解我国的救助形式与救助政策，鼓励社会各界积极参与社会救助，全方位敦促落实救助效果，一方面发扬中国传统的孝文化，同时让贫困老龄人口感受到社会对他们的关注而不是被遗忘，使其精神和心理得到慰藉。

（五）建立救助信息库，及时掌握贫困老龄人口生活状态

伴随着中国老龄化的加剧，社会的负担也会越来越重。老龄贫困人口因为各种原因其生活的状态不能及时被掌握，甚至容易出现被遗漏的现象。因此可以将信息技术和互联网技术引入社会救助体系中，建立贫困老龄人口的信息库或者信息化平台，在信息库里快速高效地实现日常救助业务的信息化、网络化管理。政府各级相关部门可以将救助对象的各类相关信息录入到社会救助信息管理系统中，其他救助管理单位和部门，甚至参与社会救助的其他力量经过授权可以进行相关信息的查阅，并及时开展社会救助工作，使得贫困老龄人口能够得到及时、有效的救助。

（六）加强医疗救助，防止老龄贫困人口因病返贫

医疗救助的法律化主要是针对贫困人口就医难及因病返贫问题。贫困老龄人口特别是部分农村老龄人口因为常年生活环境恶劣，超负荷体力劳动等原因，患病几率大，一旦患病不仅意味着劳动收入减少，而且大笔的就医开支极有可能导致“因贫致病，因病致贫”的恶性循环。这些缺乏劳动能力、缺乏稳定收入的老龄贫困人口基本的生存权、健康权均不能得到保障。因此需要扩大医疗救助的基本范围和保障力度，加强对老年人口的医疗健康知识普及，在日常生活中关注老龄人口健康，完善和加强医疗救助制度，给贫困人口建立再分配机制和利益补偿机制，保障老龄贫困人口的生存权和健康权，促进社会的和谐稳定发展。

伴随着社会的快速发展，我国的老龄化问题会越来越多，特别是贫困老龄人口的生存权、健康权、发展权是整个社会不可忽视的重要民生问题。国家、社会、各基层组织、家庭及个人“五位一体”一起构建全方位、多元化的贫困老龄人口的社会救助体系，国家也需要从法律的角度将其规范化，保障贫困老龄人口能够享受社会发展带来的社会福利与社会关爱。

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