立法促进与规制的十大关注方向

李建伟

随着社会经济进入数字经济时代，数字货币发展与规制成为各国高度重视、积极研究的一项重大课题。由于数字货币对于各国国内与国际的支付结算体系、金融系统运行、国际外汇储备等方面都具有重要的影响潜力，是否及如何依法治理、依法促进与规制，就成为一项重要课题。

经过梳理，笔者认为以下十大方面关系问题，应成为数字货币立法促进与规制的重点关注方向：

一是狭义与广义的关系。

目前各国关于数字货币尚没有一个公认的定义，总体而言有狭义和广义两类界定。狭义数字货币一般指法定数字货币，即由某个国家中央银行发行和认可的、以电子货币形式存在的法定货币。广义数字货币一般指不是由一国金融当局发行，不是法定货币，也不与法定货币挂钩，但由于被公众所接受，所以可作为支付手段，是一种可以电子形式转移、存储或交易的价值的数字化表示。Facebook 发布的“天秤币”（Libra）加密货币，就属于这一类型。

货币需要符合三个标准：作为交换媒介被广泛使用、作为记账单位、具有稳定的价值贮存功能。加之社会上极易出现的利用数字货币概念进行种种不法活动的客观现实，笔者建议在狭义定义基础上，对数字货币的概念和外延进行明确，建议定义为：“数字货币即一国货币管理当局发行的，以数字化、电子化存在的法定货币。”

二是法定与自发的关系。

近年来，随着金融科技的创新发展，“数字货币”成为金融、技术、产业、投资、法律等众多领域理论研究和实践探索的热点。但是关于法律是否应该介入、是否应该尽早介入数字货币的规范，即数字货币必须是法定货币并在相应法律规范下发展，还是法无禁止皆可为，由各相关企业、产业等对数字货币实践探索后再不断法治化，在理论、政策上还没有一个明确的方向和指引，导致理论和实践上出现了一定领域、一定程度的失序现象。

事实上，众多理论和实践均表明，金融是一个外部性极大的领域，政府必须予以监管规制。货币是金融系统的命脉与金字塔，外部性更大，更应慎重。所以，对于数字货币，笔者明确并坚定主张必须而且是要尽早纳入法律规范，即数字货币必须是法定货币，并对境内外各种非法定货币、各種以币为名的虚拟代币予以立法规制甚至予以打击。

三是安全与效率的关系。

金融天生具有风险属性，而货币则是金融的核心，风险性质更应引起注意。几百年来的金融和货币发展史，其实也是一部效率与安全平衡的历史。数字货币虽然具有经济、便捷等效率价值，但其安全性更应得到保障。客观而言，数字货币具有实名、可追溯等安全优势，但也面临技术风险、法律风险、信用风险、挤兑风险、违约风险、操作风险、洗钱风险、黑客风险等一系列风险和短板。如何平衡和兼顾数字货币的安全和效率，是一个重大问题。

在高度中心化和媒介化的传统法定货币及其现代电子支付结算体系等系统基础上，我国探索发展法定数字货币，应充分研究、定位、发挥数字货币及其系统（相对传统法币系统）的效率、价值、意义及其实现路径与保障;同时，关注并在技术、立法、制度、监管等方面全面分析、妥善解决上述可能出现的风险点与风险隐患，以保障数字货币的稳健发展与功能发挥。

四是货币与财产的关系。

数字货币一个必须直面的重要问题，就是其是货币本质还是财产本质，或者说在法律属性上，数字货币是法定货币还是虚拟财产。关于这个问题，国内外官方机构一般明确认为所谓比特币、以太币等不是真正意义的货币，将之归类为一种特定的虚拟财产。将于2021年1月1日起实施的《民法典》沿用了《民法通则》的规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”虽然笔者对于比特币等作为虚拟财产亦持异议，但起码其不应归于货币。

为维护国家金融秩序和社会公众权益，应对数字货币与所谓比特币、以太币等网络虚拟财产予以明确区分。虚拟财产不具有法偿性与强制性等货币属性，不能称其为货币，更不能作为货币在市场上流通，否则金融消费者被“割韭菜”就不可避免。当然，对于虚拟财产类各种所谓“数字货币”与具有实体价值支撑的虚拟财产，要科学区分并区别立法予以规制。

五是国内与国际的关系。

就货币而言一般为主权货币，即主权国家政府根据主权国家的经济状况发行的、为主权国家的国家利益服务的法定货币，比如人民币是中国的主权货币，英镑是英国的主权货币。通常而言，主权货币只能在一国国内使用、流通;在此基础上，布雷顿森林体系崩溃后一些强势主权货币成为国际储备货币。对于数字货币而言，必然需要面对的是一国国内流通使用，还是国际化使用、流通，即超主权货币问题。

由此，我国一方面要研究和处理好数字货币传统主权性与超主权性趋势问题;另一方面货币主管当局也要高度重视并及时积极稳妥地研究、回应、规制其他国家数字货币、类数字货币以及带有数字货币性质的虚拟财产在我国的存在与发展问题，把握、顺应国内外经济发展对数字货币的客观需求，统筹协调积极稳妥推进数字货币在国内外两大领域的发展。

六是科技与金融的关系。

数字货币的产生离不开信息科技的支撑和推动。但是，与实体经济领域不同，数字货币作为科技在金融尤其是金融命脉的重要创新，必须考虑金融的规律和金融的规则。货币天生是财富，如果任由蓬勃的科技创新创造、拟制所谓的数字货币，则必然造成货币和金融领域的失序甚至混乱，进而给社会广大民众造成巨大的损失，给社会经济发展带来一定的负面影响。

由此，必须将数字货币的科技创新、科技发展纳入货币金融的规律、规则的规制以及指引之下。尤其是对于实务领域一些境内外企业以数字货币以及以各种币为名称的虚拟财产的所谓科技创新，有关主管部门要加强管理、不能缺位，否则极有可能导致社会资源的错配、浪费，甚至引发一定领域、一定程度的失序而造成社会损失。

七是双层与替代的关系。

数字货币及其系统发展，必然涉及与当前货币及其系统的关系问题。目前，我国央行发行的数字货币思路是从数字货币替代流通法定货币入手：假设现在流通的货币是100元，央行数字货币将等价替换掉这100元。即人民银行先把数字货币兑换给银行或者是其他运营机构，再由这些机构兑换给公众。我国人口多、体量大，换一版人民币，小国家几个月可以完成，中国则需要约十年。数字货币对于传统货币的替代，必然是一个较长期且复杂的工作。

结合我国数字货币发展客观基础、趋势与当前法定货币使用、流通现状，笔者建议，我国数字货币发展，可采取“双层并行、逐步替代、分类替代”的思路和机制。即在数字货币试点成功后，在较长一段时间里，与传统货币并行使用。同时，由数字货币区分不同使用主体、功能、领域业务以及境内境外等情况，积极稳妥逐步替代。

八是透明与隐私的关系。

根据目前我国法定数字货币DCEP的有关方案信息，法定数字货币基于数字科技的应用，相对于传统法定货币人民币而言，可追索性、实名性、透明性是其明显特征。这样，数字货币系统下数据安全、金融消费者隐私保护等問题就成为需要处理的一个重要现实问题。中国人民银行也已把保护隐私与维护社会秩序、打击违法犯罪行为的平衡，作为数字货币研发的基本原则之一。

数字货币作为国家的法定货币，必然要求在确保用户隐私和数据安全的基础上，在监管上做到预防虚假交易或被篡改的交易出现，在审计上做到能通过交易记录查询到违法交易双方的信息。所以，能够确保满足隐私保护的需求，同时确保交易正确性的数字货币双层链架系统与法律规定系统建设，就是重要的发展方向和工作内容。

九是统筹与分工的关系。

数字货币发展是一项涉及多领域、多学科的课题。目前，三大重点领域——科技、金融、法律都在进行相应研究和实践探索——而事实上，一定程度上是“各自为政”的研究，各领域之间缺乏充分的统筹协调。由于数字货币对于经济、社会以及国际所具有的重要的外部性、影响力，一段时期以来这种各领域研究实践各自为政的模式，存在较大的资源配置非优、失序，甚至可能带来较大风险。

为了解决上述问题，笔者建议国家有关主管部门进一步统筹、协调各相关领域的研究和实践，推动和保障各领域研究和实践的统筹性、合法性、科学性、专业性和协同性，主动担当作为，科学、高效、积极地推进我国数字货币整体工作。

十是创新与监管的关系。

数字货币是一项涉及领域众多、影响深远的，包括科技创新、金融创新、法治创新等在内的集成创新。但是，并非所有的创新都具有积极、正面的意义，尤其是对于具有巨大外部性的货币创新而言。就此而言，创新和违规的界限问题非常重要。2019年6月18日，Facebook发布“天秤币”（Libra）项目，表明要建立一套“简单、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施”，突显了对各国传统货币制度的挑战。事实上，美国货币当局已叫停了这一创新。

所以，有关主管部门应建立、健全对于数字货币相关创新包括技术创新、金融创新、法治创新等在内的监督管理的组织机构和运行机制。在监管、促进我国数字货币健康发展的基础上，关注、妥善应对国际数字货币的发展对于我国的综合影响。同时，对于私人发行的所谓“数字货币”严格规制，对于以数字货币名义进行的非法融资等所谓“创新”活动应予以坚决取缔。