抗疫特别国债“特”在哪？

马晓雨

“特”在背景

今年的新冠肺炎疫情来势汹汹，给经济运行带来不小的困难。在全球疫情冲击下，世界经济出现衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是民营企业、中小微企业困难凸显，基层财政收支矛盾加剧，发展的任务异常艰巨。

3月27日，中央政治局会议就曾指出：要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。

在今年的全国两会上也已明确，特殊时期要有特殊政策，要运用规模性政策，帮助中小微企业渡过难关。抗疫特别国债的发行正是这个规模性政策中的内容。

十三届全国人大三次会议开幕会后，国家发展改革委主任何立峰、财政部长刘昆相继走上部长通道。何立峰说，疫情给经济社会造成很大冲击，暴露出了短板弱项，为此将继续加大投资补短板，从三个精准着手做好投资工作。其中一个就是发行1亿元抗疫特别国债。刘昆表示，受疫情影响，今年预计地方财政减收增支8000到9000亿元，一些地方面临较大压力。

对此，中国财政科学研究院博士罗志恒也表示，特别国债主要是中央政府为了应对特殊时期的特殊形势，为了服务某个特殊目的，而做的一种债务融资。今年我国发行的抗疫特别国债，从名称就可以看出，它主要是为了应对新冠肺炎疫情影响，由中央财政统一发行的特殊国债，不计入财政赤字。

其实，特别国债发行在我国国债发行史上并不常见，它通常都是为了财政上的特别需要而发行的。此前，我国共发行过两次特别国债：1998年8月，发行2700亿元特别国债，所筹资金专项用于补充国有独资商业银行资本金；2007年6月，发行15500亿元的特别国债，用于购买约2000亿美元的外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。

1998年和2007年发行的两次特别国债都是为了解决金融领域问题，面向特定对象发行，而这次的特别国债则用于应对疫情对实体经济的冲击。中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，受全球疫情冲击影响，世界经济严重衰退，有的国家经济出现“停摆”，“重启”步履维艰。疫情同样对我国经济社会发展带来前所未有的冲击。在此背景下发行抗疫特别国债，属于特事特办，其发行背景、发行目的与此前的两次特别国债都有明显区别。

以往经验表明，特别国债可起到“对症下药”的作用，放大财政政策效果，使财政政策的调控更加精准有力。当前，中央政府的债务负担较小，有一定增长空间，通过发行特别国债筹措资金，可以防控疫情支出带来的地方财政收支缺口，避免地方政府债务过快上升。

“特”在用途

关于抗疫特别国债的使用，据财政部提请十三届全国人大三次会议审查的《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》显示，抗疫特别国债主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难。同时，要加强抗疫特别国债与其他财政资金的统筹衔接，增强地方资金使用自主权。

6月23日，财政部也公布了《关于修订2020年政府收支分类科目的通知》（下称《通知》），给出了更详尽的答案。这份《通知》新设抗疫特别国债安排的支出，反映了特别国债资金投向，包括基础设施建设和抗疫相关支出两方面。

其中，基础设施建设具体细分为12个领域，分别是公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设、粮食安全、能源安全、应急物资保障、产业链改造升级、城镇老旧小区改造、生态环境治理、交通基础设施建设、市政基础设施建设、重大区域规划基础设施建设和其他基础设施建设。

在抗疫相關支出方面，细分为6个领域，分别是减免房租补贴、重点企业贷款贴息、创业担保贷款贴息、援企稳岗补贴、困难群众基本生活补助和其他抗疫相关支出。其中，减免房租补贴是针对承租中小微企业和个体工商户减免房租的房东给予的补贴。重点企业指的是疫情防控重点保障企业以及疫情防控工作突出的其他企业。

当前，疫情防控形势已持续向好，但疫苗和药物研发依旧是当前重要任务，更是关乎国民的生命健康。财政部发布的2020年上半年中国财政政策执行情况报告也指出，将继续大力支持疫苗和药物研发等新冠肺炎科研攻关工作，切实保障资金需求。因此，通过特别国债方式加大公共卫生基础设施建设支出，是疫情之下的必然选择。

此外，本次特别国债根据地方实际情况，重点支持中小微企业、个体工商户和困难群众，体现了抗疫特别国债“好钢用在刀刃上”的特点。不同于总量式的政策，通过结构式政策精准调控，保障经济发展，确保“六稳”“六保”工作顺利实施，从这个角度看，本次特别国债更具有财政政策的积极性。

1万亿元抗疫特别国债使用上扩面到18个领域，也反映出各领域都对特别国债的发行有较高的需求。

面对1万亿元抗疫特别国债是否会对市场造成冲击的担忧，为配合特别国债发行，中国人民银行也采取了逆回购等诸多流动性金融和货币手段，调控宏观经济整体流动性。此外，特别国债的特点之一就是收支之间的时间差较短，所筹集的资金将迅速投入地方，有助于缓解流动性压力。

同时，财政部在发行抗疫特别国债时，也合理安排好了抗疫特别国债发行节奏，充分考虑到现有市场承受能力，按照大体均衡的原则，尽可能平滑各周发行量，稳定市场预期。6月18日，财政部公开招标发行首批1000亿元抗疫特别国债，而后又完成共四期抗疫特别国债的招标发行及续发，保障发行工作平稳有序开展。

“特”在发行

今年1万亿元抗疫特别国债采用了市场化方式，全部面向记账式国债承销团成员公开招标发行。个人投资者可以在交易所市场、商业银行柜台市场开通账户，参与抗疫特别国债分销和交易。抗疫特别国债期限品种，在匹配财政资金使用周期的基础上，充分考虑了国债收益率曲线建设需要，以10年期为主，适当搭配5年、7年期，进一步提升国债收益率曲线上关键点的有效性。同时，抗疫特别国债还与中央国债统筹发行，也意味着今年特别国债的发行不同于以往。

“国债市场已经成为具有较大容量、能够充分满足财政筹资和投资者投资交易需求的重要场所。”财政部国库司有关负责人表示，抗疫特别国债市场化公开发行将进一步提升国债市场容量，更好地发挥国债市场在金融体系中的作用，促进国债市场长期发展。

按照国务院常务会议关于“该发的债加快发行”相关要求，抗疫特别国债从6月中旬开始发行，已于7月底全部发行完毕。中国社科院财经战略研究院财政研究室副主任何代欣表示，强调“该发的债加快发行”，就是要早发行、早使用、早见效。抗疫特别国债筹集的资金对经济运行至关重要，抓好“六保”等工作也急需資金投入，加快国债发行可让资金尽快到位，发挥作用。

对于市场关注的抗疫特别国债利率水平，该有关负责人表示，与仅向个人投资者销售的储蓄国债不同，抗疫特别国债为记账式国债，利率通过国债承销团成员招投标确定，随行就市。目前，5年、7年、10年期记账式国债收益率约为2.5%、2.8%、2.8%。

该负责人也指出，发行通知中公布的抗疫特别国债的缴款账户只接受记账式国债承销团的承销缴款，不接受个人转账。同时，抗疫特别国债与一般记账式国债相同，不可提前兑取，可在二级市场交易，交易价格根据市场情况波动，盈亏由投资者自负。

日前，针对抗疫特别国债的资金使用情况，财政部长刘昆在接受记者采访时表示，7月初，扣除省级按规定留用部分后，抗疫特别国债资金已下达至市县基层；截至7月29日，已有5105亿元落实到24199个项目，主要用于基础设施建设和抗疫相关支出。财政部还构建起覆盖资金分配、拨付、使用和监管全过程的制度体系，实现全链条、全过程监控，确保财力真正下沉到基层，快速高效发挥任务。