我国海外投资保险制度的短板与应对

张雅宁 郭金龙

近年来，随着“一带一路”战略的实施，我国企业海外投资规模不断扩大。然而，由于部分投资对象国政局不稳定、政策变动甚至发生政权更迭，加之部分企业海外资产风险防控及经营管理能力不足，我国企业海外投资风险凸显，个别项目甚至面临巨额亏损。海外投资保险制度，是指资本输出国政府对本国海外投资者在国外可能遇到的政治风险提供保证或保险，投资者向本国投资保险机构申请保险后，若承保的政治风险发生，致使投资者遭受损失，则由国内保险机构赔偿其所受损失的制度，具有补偿损失、促进融资、开拓市场、提升信用等级、优化风险管理等功能。通过建立和完善海外投资保险制度，可以帮助解决中国企业境外投资分担和转移相关风险。

我国海外投资现状、风险及保险制度

近年来我国海外投资情况

在直接投资方面，我国2019年累计对“一带一路”沿线56个国家完成非金融类直接投资150.4亿美元，较2018年仅回落3.8%，明显低于其他同类投资的下降幅度;投资额占对外总投资额的13.6%，达到历史最高水平，且自2016年起保持连续上涨趋势。在承包工程方面，2019年我国与沿线国家新签合同总额达1548.9亿美元，较前年增长23.1%;完成营业额979.8亿美元，较前年增长9.7%;沿线完成营业额占同期沿线总额的63.2%，较前年下降7.8%。

我国海外投资的政治风险

2019年4月17日，联合资信评估有限公司发布《2019年“一带一路”沿线国家政治风险评价报告》，该报告以政局稳定、政府治理、社会安全、政府管制、地緣政治五大要素为视角，对近年沿线各国的政治风险采取了定性加定量的细致研究。就政局稳定性风险而言，独联体区域的乌克兰因亲欧派与亲俄派斗争激烈而导致地区武装冲突持续爆发、地区局势动荡，对政治稳定性造成持续性冲击。就政府治理风险而言，缅甸政府为了打击腐败在过去的数年内颁布了大量法律法规、设立了众多反贪腐委员会并鼓励民众积极举报涉贪官员，此举虽取得一定成效，但贪腐问题依然严重，一定程度上阻碍了地区的经济增长和社会发展。就社会安全风险而言，巴基斯坦常陷恐怖主义泥沼，其西北与阿富汗接壤，自美国反恐后大量塔利班势力逃往巴基斯坦边境并加强对该国其他地区的控制，且其内部逊尼派和什叶派斗争激烈，宗教极端势力频繁制造暴力和恐怖事件，严重影响境内投资安全。就政府管制风险而言，乌兹别克斯坦在名义上实行经常项目外汇自由兑换，但实际操作中却对外汇管制十分严格，2017年前该国对企业入账外汇仅允许提现50%，另外50%必须卖给当地央行且不得随意支取。就地缘政治而言，近年来以美国、沙特、以色列为代表的反伊朗联盟对伊朗重启制裁，伊朗在热点问题上予以坚决回击，双方对抗的升级将进一步恶化中东局势;土耳其和俄罗斯也通过设立海外军事基地、扩大安全合作等方式积极提升在中东事务中的影响力。可以说，在以上典型国家，我国海外投资风险依旧形势严峻。

我国海外投资保险的制度规范

目前，我国海外投资保险业务仍由中国出口信用保险公司（以下简称“中信保”）统一办理 。该公司成立于2001年12月28日，是由国家出资设立、用于支持对外经贸活动的政策性保险公司。根据《投保指南》的有关条款，我国现将合格投资者集中限定为在我国大陆注册成立的企业和金融机构以及在港澳台或境外注册成立但其95%以上股份被大陆企业或机构控制的企业或金融机构;将合格投资限定为符合两国外交、财政、金融、产业等政策要求且经过东道国批准的投资项目;将承保险别限定为汇兑限制险、国有化及征收险、战争及政治暴乱险和一些附加险（含经营中断和违约）;将基本险和经营中断项下的赔偿限额限定在95%，违约项下的赔偿限额限定在90%。

总体而言，以上规定稍显概括，实践性不强，部分内容仍待商榷，不足以全然作为处理海外投资保险问题的法律依据。考虑到政治风险难以预测、难以控制、致损严重、善后困难的自然属性，唯有及时编撰出一部符合我国国情和发展方向的海外投资保险法，才能有效保护海外投资者的合法权益，捍卫国家经济利益并增进我国在全球的影响力。

我国海外投资保险制度的不足和问题

缺乏专项法律，现有制度不适

改革开放以来，我国对外投资规模始终保持高速增长，至2015年我国已成为全球第二大对外投资国和资本净输出国，但截至目前，国内尚无一部对海外投资保险统筹规划、精细设置的专门性法律。在目前仅存的有关文件中，《境外投资风险保障通知》《境外金融保险支持通知》本身不涉及海外投资保险制度，《投保指南》虽对保险的合格投资者、合格投资、承保险别、赔偿比例、业务流程等有所规定，但仍失之笼统、难以操作，致使我国在处理具体问题时还需参照《合同法》《保险法》等民商法规范。一方面，海外投资保险的第三方责任人多为东道国政府，公司先行赔偿后难以依据民商法中的代位权条款向最终责任人追偿，民商法无力调整保险机构同东道国政府间的保险纠纷。另一方面，中信保作为市场经济下的公司法人，并无立法权，将其内部业务规则作为法律文件，不仅不符合立法程序，还会缺乏相应监督，造成其政策性功能的滥用和服务水平的降低。

模式选取不当，代位求偿困难

由于我国采取单边模式，若发生东道国政府违约，往往很难通过外交保护行使政府违约险的代位求偿权。目前承保的政府违约险与现行的单边模式并行显得不太协调。截至2018年9月，我国已与世界130多个主要国家签订了双边投资保护协定，具备采取双边模式或折中模式的基础，但却始终未对保险模式做出变更。随着政治风险的日益增加，继续维持单边模式不仅有损于国家经济利益，还会影响到我国对海外投资者利益的有效保护。

目前，海外投资保险制度主要有三类，即以美国为代表的双边模式、以日本为代表的单边模式和以德国为代表的折中模式。单边模式下，保险公司仅以本国国内法为唯一承保根据。该模式缺乏相应的代位权条款支撑，一旦发生政治风险只能通过外交保护或国际争端解决机制代位求偿，维权程序过于复杂，成本支出过于高昂，给保险机构的运营造成明显不便。

机构设置偏颇，易致权力寻租

针对承保机构的设置，美、日两国采取同一制，即保险机构集审批权和经营权于一身，海外投资保险关系中只包括承保机构和海外投资者两大主体;德国则采取分离制，即具体承保时，审批权与经营权分属不同机构，海外投资保险法律关系涉及审批机构、经营机构和海外投资者三大主体。

目前，我国仍借鉴美、日模式采用同一制，即由中信保作为海外投资保险的唯一承保机构集中行使审批权和经营权。虽然该模式在机构设置和事务运行上较为简明，却存在一些弊端。例如，将中信保作为唯一的海外投资承保机构进行垄断性经营，不仅会導致投保条件几近严苛、保费费率居高不下，还可能诱发权力寻租和贪污腐败，从而使承保程序不够公开、中小企业负担过重，给我国企业走出国门后的安全问题带来了巨大隐患。

保险产品单一，风险覆盖面小

目前，我国海外投资保险已包含汇兑限制险、征收险、战争和政治暴乱险及一些附加险（包括经营中断和违约）。从形式上看，我国海外投资保险险种较全，几乎覆盖了可能发生的各类政治风险，但尚有一些内容值得商榷。一是《投保指南》对险种内涵的界定较为模糊，缺乏对概念解释、计算方式、程序时限、定损方法、赔偿要求、代位权行使等重要问题的详细规定。二是在战乱险方面，《投保指南》未对骚乱及其他敌对行为的性质予以界定，不适应当前国际形势。三是在征收险方面，我国海外投资保险不涉及间接征收，即只规定经东道国政府批准、授权或同意下的扣押、没收、强制征用或国有化行为，而不涉及征收暴利税、更改国家政策、拒授行政许可、拒施必要帮助、不当干涉企业经营等实质剥夺企业支配权的行为，脱离了当今国家征收的主要形式。四是在违约险方面，我国将东道国政府违约和经过当地仲裁同时作为给予赔偿的必备要件，条件过于苛刻且不尽合理。随着时代的变迁，只保障传统政治风险已不能完全适应当今海外投资保障的基本需求。

保险费率过高，投保意愿不足

近年来，随着我国海外投资规模的迅速增长和单边模式下追偿困难引发的“回血不足”，公司资金储备始终处于紧张状态。为“保本经营”，中信保不断提高承保门槛，执行高保费政策，使我国众多企业不堪重负，不愿投保。特别是一些中小型企业，经济实力较弱、管理经验不足、风险意识淡薄、投保意愿不强，因而每每发生政治风险总会损失惨重。

完善我国海外投资保险制度的几点建议

借鉴发达国家立法经验，实现海外投资保险立法

2015年我国已成为全球第二大对外投资国和资本净输出国，但国内却始终缺乏专门调整海外投资保险关系的法律或行政法规。为此，我国应立足于本国国情，认真参考有关发达国家及MIGA的先进立法经验，尽早推动全国人大常委会开展专项立法工作，亦或先行制定临时性行政法规，等时机成熟后再行立法。

改变海外投资保险模式，完善双边投资保护协定

我国目前更宜学习德国，采用以双边模式为一般、单边模式为例外的折中模式，主要因为以下几点：一是海外投资保险制度的设立初衷在于事先防范，同东道国签订双边投资保护协定不仅能有效改善投资环境、降低政治风险发生率，还会使我国在代位求偿中更为顺畅。二是我国难以在短时间内与沿线所有剩余国家签署双边投资保护协定，并保证尚未生效的协定全部顺利生效，贸然采取纯粹的双边模式不仅无益于代位求偿，还会不合理地限制我国海外投资者的投资行为。三是目前已生效的部分双边投资保护协定尚未对政治风险发生后的赔付、求偿问题做出详尽具体、可供执行的规定，我国在未来一段时间内仍将以提升双边投资保护协定的数量和质量为工作重点。四是为贯彻特定的外交政策、经济政策，鼓励我国投资者向特定地区投资，我国仍需要保留单边模式，以增强过渡期间我国海外投资保险制度的适应性和灵活性，从容应对各类突发事件。

改变承保机构设置形式，促成保险领域适度竞争

目前，中信保仍是我国唯一从事海外投资保险业务的政策性公司，在设置模式上采用同一制，集中行使审批权和经营权。在这种设置模式下，既会产生缺乏监督、权力寻租、滋生腐败等消极影响，又可导致缺乏竞争、效率低下、保费过高等不利后果，无益于海外投资保险制度的健康发展。为解决上述问题，并实现中信保运行的专业性、经济性、高效性和部门职权的独立性，有以下两点建议：第一，应继续承袭“审保合一”的保险模式。坚持“审保合一”的保险模式，既可以提高决策的科学性，又不会降低办事效率，还能强化社会各界的监督，可谓一举多得。第二，可适时为海外投资保险领域引入有限的竞争机制。可从中国平安、中国人保、太平保险等信用良好的大型保险公司中选择两到三家附带从事海外投资保险的经营工作，以提升海外投资保险公司的办事效率和服务质量。

扩大海外投资承保范围，创新保险产品设计

目前，我国不仅要适应新时代下对外投资的发展方向，适当扩大海外投资保险的承保范围，还应就近年来我国海外投资所面临的新风险推出更有针对性的保险产品。例如：在战争与政治暴乱险中，应加入因政治目的而引发的骚乱或敌对行为，并将发生战乱的地区拓展到导致投资者受损的东道国周边，并在赔偿条款中就战乱程度、损失数额等事项作出更为详尽的规定;在特别险中，应为国有企业投资能源、采矿、交通等敏感领域，当地劳动者蓄意破坏或怠工，反华游行或宗教纷争下的打砸抢烧等推出更有针对性的险种，从而尽可能地保护我国海外投资者的正当权益。

建设一体化配套设施，增强海外投资风险意识

目前，我国大多数中小型企业资金实力较弱，技术人才欠缺，普遍存在信息渠道狭窄、管理水平低下、风险意识欠缺等问题。相关机构需要建设统一的服务平台并实现数据即时共享，准确及时地向我国海外投资者发布关于东道国投资环境和政治风险的最新信息，加强对海外投资风险的披露程度及其内容的准确性。如有必要可对其中一些高风险地区或领域进行分级预警，亦或将投保海外投资保险作为向北非、西亚、南亚等高风险地区或能源、资源、通信等敏感领域投资的必备条件。应组织有关部门和机构积极开展关于海外投资保险的课题研究并定期为企业组织培训和讲座，提高我国海外投资者的政治风险防范意识和突发事件处理能力;应进一步加强制度设计和统筹管理，实现投资引导、资信服务、风险预警、受损赔偿一体建设，让海外投资保险在事前风险防范方面发挥更加重要的作用。

（本文获得中国保险学会2019年年度研究课题项目“保险资金服务国家战略的模式创新研究”资助）

（作者单位：山西大学法学院，中国社会科学院。其中郭金龙系中国社会科学院保险与经济发展研究中心主任、中国社会科学院金融研究所研究员）