上海市“一网通办”商事登记政策制定的研究

【摘要】本文利用多源流框架从问题源流、政治源流、政策源流及政策之窗开启时机四方面分析了上海市“一网通办”商事登记政策制定的过程。通过以上分析可以发现上海“一网通办”商事登记政策是由于原登记政策出现需求与服务不匹配问题，在优化营商环境的政治环境影响下政策共同体各方提出初始政策经过决策体系软化调整后出台的新政策，政治源流和问题源流是助推“一网通办”政策出台的主要因素。

【关键词】商事登记政策 一网通办 多源流框架 政策制定

一、问题提出

自从2014年国家启动了商事登记制度改革来已经过去六年时间，企业登记数量受政策鼓励效应出现了大幅上升的趋势。伴随着商事登记制度改革逐渐步入深水区，通过六年的改革上海市场监管部门针对商事登记过程中的堵点难点出台了许多改革措施。

为了降低企业登记门槛，推进政务“无纸化”方便人民群众创新创业，2018年9月30日上海市人民政府对外印发《上海市公共数据和一网通办管理办法》首次提出“一网通办”这一概念并且对各部门电子政务系统建设提出了要求。

随后上海市人民政府办公厅于2019年3月29日对外印发了关于《2019年上海市推进“一网通办”工作要点》的通知，“一网通办”系统正式面对市民开放，引导市民通过“一网通办”系统办理商事登记事项。2019年7月23日上海市人民政府办公厅对外印发？建立“一网通办” 政务服务“好差评”制度工作方案？的通知，进一步规范“一网通办”商事登记系统运行中出现的问题，保障反馈渠道畅通。“一网通办”系统自4月1日上线以来已经运转了近9个月时间，期间进行了多次调整和增加内容，整合了商事登记多项程序。通过收集浙江、广东、北京等省市经验，结合大调研走访了解企业实际需求，召开座谈会广泛听取各方意见并且在实施过程中不断根据反馈调整最终形成了现行的“一网通办”商事登记政策。

“一网通办”商事登记政策议程如何构建？推动“一网通办”进入政策议程的关键力量有哪些？本文将基于多源流分析框架视角尝试对以上问题进行探索。

二、多源流框架及其对分析“ 一网通办”商事登记政策的适切性

政治学家约翰·金登 （John Kingdon）在其著作《议程、备选方案与公共政策》中基于政策过程的模糊性假设和组织选择的“垃圾桶理论”进一步发展提出了“多源流框架”（The Multiple-streams Framework）。該理论框架尝试从彼此独立的问题源流、政策源流、政治源流来理解政策过程，探究议程设置、备选方案和公共政策三者的关系。金登认为所谓“问题源流”是研究具有哪些共同特征的问题会得到政策制定者的关注并且被推动纳入政策议程;而“政策源流”是指由各类政策关注者、政策共同体针对共同关注某一政策领域中问题解决方案形成的各种意见主张;“政治源流”则包括社会情绪、压力集团的争夺行动、选举、舆论影响与选任官员的换届等政治环境因素。以上三方面的源流汇聚后，具有行动力的政策企业家们为了实现自身政治价值追求将抓住开启时间转瞬即逝的政策之窗，推动政策进入议程建立阶段。通过政策企业家对政策源流中各类初始政策的提出与软化并在各类备选方案中讨论，最终推出成型的公共政策。根据以上描述，我们可以通过图示展现出多源流框架（图1）。

作为政策过程分析的重要工具，多源流框架在提出后被不同政策领域、层次和地域广泛使用。Juan Ma，Wenfa Xiao（2012）运用多源流框架研究了美国私有化政策和土地财产政策，并与中国的情况进行了比较分析。然而作为一种基于美国的政治、经济、社会背景提出的理论，由于背景因素的差异，它能否适用于中国现实情况值得探讨。已有一些我国学者研究了该理论框架在中国情境下的适用性，并将其应用于我国经济、社会、民生多个领域的公共政策过程研究。利用多源流框架毕亮亮（2007）对我国江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程进行了研究，认为在使用多源流框架分析我国政策过程时，必须与政治体制、管理体制等特点相结合，才能更科学地分析我国公共管理过程中的政策问题。朱朝霞、陈琪（2015）利用上海自贸区的案例研究拓展性的展现了多源流框架中三个源流的影响路径是交错和互动的，基于中国特定的政治制度和社会环境，政治源流的影响居于主导地位这一结论。

基于模糊性假设，该框架将决策系统作为分析对象，综合考虑问题源流、政策源流和政治源流对决策的影响。在本文中“一网通办”商事登记政策的出台亦是一个系统性的政策，汇聚不同的信息源流，并涉及多方主体。在政策推出前各方对如何继续深化商事登记制度改革的意见不同，政策原汤中甚至有相互对立的观点，决策的结果并不能确定，这类具有模糊性的政策制定符合多源流框架的假设，因此多源流框架在分析“一网通办”商事登记制度时具有适切性。

三、基于多源流框架“一网通办”商事登记政策的分析

遵循多源流框架，一网通办”商事登记系统的推出，实质是一个政策形成的过程。在政策形成过程中，问题源流、政策源流、政治源流三个源流发挥至关重要的作用，三个源流汇集时，开启了“政策之窗”，最终推动了“一网通办”商事登记政策出台。

（一）问题源流：需求与服务不匹配导致矛盾凸显，体制外因素推动问题源流成型

当某一公共问题出现后，问题源流也就开始凸显。“一网通办”商事登记政策的问题源流存在着较长的时间跨度，而且在政策实施过程中发生了转化，并且具有一定的特点。

“一网通办”系统推出之前，商事登记申请主要采用的是线下直接申请模式，申请人需要在窗口递交纸质材料并且进行到场身份核验。受到之前商事登记制度改革出台注册资本认缴制、集中登记地址制度的鼓励，上海商事登记申请数目有大幅提高，目前上海日均受理商事登记2000余户次。受制于人员配置，企业登记申请时限较长，窗口出现过部分对立事件，影响恶劣。在走访和调研过程中，收集到企业对此存在较大的意见是人员到场增加了成本也降低了工作效率，线下提交材料的流程过多过长导致审批时间拉长。登记机关内部也因为申请量增多申请流程设置不合理、审核要求不明导致面临时限指标压力乃至行政诉讼风险而存在诸多抱怨。在此阶段问题源流主要集中在申请效率低下上。“一网通办”系统推出后，通过线上申请和远程身份核验等方式免除企业人员到场和自行准备申请材料的困难，但由于缺少沟通反馈渠道企业多样化需求难以及时得到回复。登记机关内部也对系统的实用性及可靠程度存在较大的疑虑。

在“一网通办”政策的问题源流中，我们关注到体制外的问题源流占据了问题源流的主要部分。原商事登记政策不能有效满足社会的需要，因此引发企业和群众的不满，此类问题源流经由政府与社会对接的渠道如投诉热线、信访系统、调研走访等汇聚到体制内部从而引起政策制定者的关注，伴随营商环境重要性凸显，外部问题源流翻涌的越来越厉害。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在其著作《改革政府》中设想了一个受顾客驱使的政府。伴随着社会的发展和市场经济的完善，企业不再满足于政府提供的低效能服务，政府也意识到需要以顾客需求为导向实施公共管理。“一网通办”商事登记政策需要解决的目标问题是企业对于政府提供的高效能公共管理需求和政府落后的公共管理手段间的不匹配问题。

（二）政治源流：优化营商环境的执政理念体现，政治因素助推议程进入决策系统

金登认为在多源流框架内三个源流间是相互独立的，而现实中一个公共问题出现往往涉及政治体系内诸多方面，政策源流和政治源流彼此交融并不罕见。在中国的情景里，中国特色社会主义体制下的中国共产党在政策议题确定、政策方案形成、政策方案选择以及政策方案的合法化过程中居于领导地位。

2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。全国各级政府结合自身实际纷纷优化营商环境政策。2016年来邻省浙江“最多跑一次”改革取得的巨大成功对同为经济发达地区的上海有很强的示范效应。作为响应国务院“放管服”和优化营商环境的举措回应社会对上海商事登记改革的期待，上海市推出了进一步优化营商环境实施计划，主张利用现有技术手段和流程改造建立功能更为实用的政务门户网站，并且推进各部门间数据交换提升政府效率。上海市政府高度重视“一网通办”系统的建设。市、区领导多次召开座谈会收集“一网通办”系统建设建议，要求各执行部门主动推行“一网通办”系统，引导企业通过该系统进行商事登记申请。领导层级的关注是推动“一网通办”进入政策决策系统的政治源流主因，这同时也促进了政策源流的产生和发展。

（三）政策源流：政策共同体主动参与政策制定

“一网通办”问题源流显现后，需要得到相应的政策源流关注。在如何匹配企业需求和政府服务方面，政府、企业、公众和专家从各自的角度提出了解决政策。

上海充分利用近兩年开展的大调研工作，引导各方面参与“一网通办”商事登记政策的讨论为政策原汤添加内容。受到政府的鼓励，企业方踊跃提出意见。收集来自企业、公众、专家多方建议后，政策实施主体上海市场监管局内部亦采取由下至上的政策制定意见收集，综合政府内部的意见加以整合，与系统构建方进行技术可行性探讨。最终改进推出了“一网通办”商事登记系统，从问题源流中获得政策灵感同时也回应了问题源流。

在流程改造层面，上海市市场监管局联合“一网通办”政务服务平台试点实施名称自主申报制度。名称核准流程由原来单一前置性审核整合为企业新设的内部流程。同时上海市市场监管局推出智能审批名称，只要企业选择可用名称库内企业名称，可以直接审核通过。在办理途径层面，开通网上申请渠道，拓宽电子数据使用范围，引导符合条件的内资企业通过电子流程进行全程无纸化登记，通过不见面审批和一审终审制度减少审批时限，无纸化申请企业新设时间压缩至1个工作日内。在沟通交流方面，开通12315“一网通办”回复专区，限时答复一网通办产生的各类问题，加强政企沟通。

（四）政策之窗：开启时间受到政治源流的影响既具有偶然性又具有必然性

金登认为：“政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。”问题源流、政治源流、政策源流汇聚后，如何抓住政策之窗开启的时机推动政策进入政策议程最终制定出公共政策是政策企业家们最为关注的问题。在我国的现状下，政策之窗的开启亦受到政治源流的影响。

2018年是改革开放四十周年，2020又将迎来浦东改革开放三十周年。上海将优化营商环境作为2019年的重点工作推进。体制内外均出现了线上办理商事登记的呼声，社会情绪和政治环境均利于新政策的出台且相应的政策原汤已经形成三流汇聚。2019年上海市两会后推出“一网通办”商事登记政策不仅仅是上海市政府在优化营商环境方面的具体举措更回应了上海改革开放再出发的需求。

四、结论与启示

伴随着社会对于商事登记的改革期望越来越高，长期积累的商事登记问题源流不断翻涌从而被政策制定者关注。同时党和国家为了进一步增加经济体制活力，全面优化营商环境，邻近省市的优秀经验产生竞争压力，促使政策制定者关注商事登记改革政策。在这种政治大环境下政策共同体积极参与商事登记政策的建言献策，政策企业家们综合了各方建议从政策原汤内选取合适的政策，兼顾服务需求和效率需要，利用地方两会期间开启的政策之窗推动“一网通办”商事登记政策转化为一个正式的公共政策。

在这个过程中，我们关注到政策的主要推进力量来自于政治源流层面符合我国政治现状。问题源流包括体制内外，而体制外因素是“一网通办”政策出台的重要助推力量。2020年1月2日上海市优化营商环境暨投资促进大会召开，构建优化营商环境的常态长效机制提上日程。上海将持续关注企业的现实需求变化，利用现有的技术进行持续的流程再造，鼓励各方参与政策制定，推动“一网通办”商事登记政策不断改进。

参考文献：

[1]约翰·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]毕亮亮.多源流框架”对中国政策过程的解释力——以江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程为例[J].公共管理学报，2007，（2）.

[4]朱朝霞，陈琪.政治流为中心的层次性多源流框架及应用研究——以上海自贸区设立过程为例[J].经济社会体制比较，2015，（6）.

[5]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社，2006.

作者简介：匡玉婧（1991—），女，上海浦东人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。