社区居家养老服务的“碎片化”及其整合机制研究

金茹　彭金玉

摘 要：通过调研发现社区居家养老服务在发展中还存在着供给与需求不够匹配、社区养老资源还需整合优化等“碎片化”困境。要有效推进社区居家养老服务事业的发展，需要从整体性治理视角出发，寻求各主体的协调与合作、逻辑与机制上的创新和社区养老资源的整合，从而实现城乡老年人“幸福居家养老”的目标。

关键词：居家养老服务;碎片化;整体性治理;整合机制

中图分类号：C913   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）09-0065-02

我國人口老龄化形势十分严峻，积极应对人口老龄化已成为新时期的国家战略，积极推动社区居家养老服务高质量发展是我国应对人口老龄化的重要举措。为了实现党的十八大以来所提出的“让老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的目标，2019年8月国务院常务会议上提出了“依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务”的构想。据绍兴市民政部门统计，截至2018年底，全市老年人口已超过114万，老龄化率达到25.51%，远高于浙江平均水平。为了推动绍兴市养老事业的全面、协调、可持续发展，2019年绍兴市政府工作报告中提出“深化国家居家和社区养老服务改革试点，加快社区居家养老服务照料中心运营方式改革”。

社区居家养老服务，学术界具有代表性的说法是指老年人以家庭为基础，依靠社区养老配套设施，以养老支持系统为平台，通过整合社会资源来满足老年人的养老生活需求[1]。该模式通过政府、企业、社会组织、社区、家庭等多元化服务提供者提供的服务满足老年人的多样化需求。根据国家统计局绍兴调查队的调查显示，绍兴市有86.8%的老年人选择居家养老，至2016年底，全市已经建成城市社区居家养老服务照料中心236家，基本实现城市社区全覆盖。为了更好地满足城乡老年人多元化养老服务需求，绍兴市政府于2019年2月出台了《关于深化养老服务综合改革提升养老服务质量的实施意见》，提出：“到2020年，养老服务综合改革全面深化，居家养老服务能力明显增强，每个乡镇（街道）建有1家以上兼具日间照料与全托服务功能的示范型居家养老中心”，这一文件明确了绍兴市发展社区居家养老服务的目标和方向。

一、社区居家养老服务中存在的“碎片化”困境

绍兴市社区居家养老服务在发展中，“公建民营”模式效果最好，这是一种由政府提供场地，服务公司入驻运营，社区做对接的服务方式。这种方式对政府来说有利于减轻政府养老负担，保障基本养老服务;对服务公司来说有利于降低其运营成本，激发市场参与活力;对老人来说能更多满足他们的需求，提高生活的幸福感。但这些社区居家养老服务照料中心在实际运营中还存在着一些“碎片化”问题。“碎片化”一词在治理语境下强调的是一种治理主体相互独立、治理政策实施散乱、治理目标容易背离初衷的现象[2]。通过调查、实地走访等方式的调研发现，绍兴市社区居家养老服务在供给主体、供给内容和供给方式等方面还存在以下发展困境。

（一）政策制度缺乏完善落实

政府作为管理者，在社区居家养老服务的多元供给中占据主导地位，主要职责是做好顶层设计、制定服务标准、完善和落实相关政策、加强监督管理等。虽然绍兴市政府出台了一系列关于社区居家养老服务的政策法规，如《关于深化养老服务综合改革提升养老服务质量的实施意见》《关于加快推进绍兴市未来社区建设的实施意见》《绍兴市政府向社会力量购买服务指导目录（2019—2020年）》等，但政策制度尚未系统完善，也未有效贯彻落实，主要表现在：一是对入驻的服务公司优惠政策扶持力度不够、监督管理办法有待深化。二是在社区居家养老服务的人才培养政策方面缺乏有效的激励措施，导致专业人才缺乏，服务水平和质量不高。三是对社区居家养老服务设施建设的管理和补贴尚未落实。四是对社区居家养老的优势宣传不够，社会力量参与的热情没有得到充分调动。

（二）供给需求缺乏匹配对接

绍兴市的社区居家养老服务照料中心主要是通过服务公司向老人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐、法律维权等服务内容。但实际上，由于资金、人才、管理等各方面的原因，服务公司提供的服务内容数量、种类有限，比较单一。主要以日间生活照料为主;社区基础设施供给少，虽然大多数社区有文娱设施，但面积较小、设备不足且使用率偏低;社区医疗健康护理服务水平和质量偏低，有些社区开设了卫生室，但专业性不高、医疗设备欠缺，一般不是大多数老人的首选，且举办的健康讲座和义诊活动次数较少，内容单调;大多数社区并没有配备较为完善的服务功能，这就使得老年人都能享受到的服务内容比较有限。由于社区居家养老服务照料中心和社区、老年人信息需求沟通不畅，没有掌握老年人的个性化需求，加上运营成本过高，导致养老服务照料中心提供的服务内容偏离老年人真正的需求，服务内容一刀切，尤其是一些高龄、失能半失能老人最需要的医疗护理、精神陪同等服务没有得到保障;有些社区虽然与医院建立合作机制，但助医绿色通道并不畅通。

（三）社区资源缺乏整合优化

社区是提供居家养老服务的场所和载体，主要负责了解和收集老人的基本情况和特殊需要;负责各种服务项目、政策和社会组织的对接;负责对参与公建民营的服务公司进行监督和考核。而绍兴市城市社区居家养老服务的发展模式主要由政府主导，社区提供服务有限，且整合优化服务资源的能力不强，主要表现在以下几个方面：一是对老人的基本信息了解和收集不够全面和深入，对有特殊需求的老人未能建立有效的帮扶机制，不能及时掌握老人的最新需求。二是在对接各类非营利组织、志愿者团体、企业等方面，次数较少，且作用有限，没有做好宣传，以动员广大社会力量的参与，与他们的关系松散、联动性不强。三是没有发挥好在服务公司和老人之间的桥梁作用，导致供需错位，老人的需求得不到精准对接。

二、促进社区居家养老服务发展的整合机制

在面对居家养老服务的“碎片化”问题时，可以运用整体性治理理论。整体性治理是针对“碎片化”问题，主张凭借有效的协调、整合，使多元的相关主体彼此的目标连贯一致，政策执行的方式能够彼此强化，实现亲密合作的目标的治理策略与模式[3]。该理论强调“协调”“整合”和“公共责任”。政府、社区、市场之间要资源畅通、协同合作、共担责任，形成一股强大的合力来打造更加完善的社区居家养老服务模式。

（一）完善政策制度，建立协调合作机制

在社区居家养老服务的过程中，政府不仅要加大对土地使用、财政补贴、税费优惠等方面的支持力度，还要做好统筹规划、规范标准、管理指导、监督落实等工作。政府部门应结合工作实际，认真研究和探讨社区居家养老服务工作立法应重点解决的问题，出台前瞻性、科学性和可操作性的政策制度。特别是完善居家養老服务配套措施，引导社会力量参与居家养老服务发展，发挥领导班子作用，为科学规划社区居家养老服务发展模式提供政策支持和法律保障，使老年人享受到真正便捷、优质的养老服务。政府部门要认真履行职责，加强内部协调，建立合作机制，共同促进社区居家养老服务的可持续发展。医院可以和社区照料中心合作，定期为老年人体检，提供医疗卫生、养生保健等服务，增强其助医功能。

（二）优化供给结构，建立需求导向机制

社区居家养老服务照料中心的服务公司要以“专业服务、合作共赢”为宗旨，运用“互联网+智慧养老”的先进技术，建立老人需求档案，并及时追踪更新，根据需求优化供给，在规范服务内容标准的基础上为老人提供个性化的养老服务。服务公司不仅要提供餐饮、日间照料、娱乐休闲、健康培训、医疗健康、心理咨询等服务，还要用规范的管理、专业的人才、足够的资金不断完善服务设施，改善服务功能，提高服务内容的精准性，提高服务水平和质量，让服务对象精准化、服务内容标准化、服务组织专业化、服务平台智能化，以满足老年人的多层次和多样化需求。龙洲花园社区居家养老服务照料中心将日常服务性工作交由服务公司开展，做好老年人家庭与养老服务机构的精准对接工作，在盈利的基础上大力拓展公益性服务范围，同时发挥专业化机构优势，努力打造便民利民的养老服务。

（三）整合社区资源，建立社会联动机制

社区需要增强整合和优化资源的能力。在医疗服务方面，通过社区各种医疗服务资源，建立健全老年人社区健康档案，提供健康咨询、康复护理、疾病预防、健康检查等服务;在文化娱乐服务方面，通过建立高级广播电视、养老学校，举办专题知识讲座，开设阅览室、养老活动室和各种体育设施，组织各种文化体育活动来丰富老年人的精神文化生活;在精神慰藉服务中，充分利用社区专业社会工作者、老年协会、志愿者等人力资源，为老年人提供心理护理服务，帮助他们协调家庭和社会关系。社区之间可以相互学习，比如借鉴越城区城南街道南苑社区的“爱心义剪”活动，让行动不便的老人得到切切实实的便利，提升老年居民的幸福感。

社区居家养老服务不仅仅是简单地解决老人温饱问题，它更是为了积极应对人口老龄化而创新养老服务模式的长期性治理问题。社区居家养老服务发展过程中的“碎片化”问题是居家养老服务工作中迫切需要解决的关键问题，这需要运用综合治理模式，如整体性治理等来促进居家养老服务的可持续发展，即通过明晰供给主体职责、整合养老服务资源，构建养老服务无缝供给机制来提升社区居家养老服务的质量和水平。

参考文献：

[1]张中强.“互联网+”背景下社区居家养老服务主体多元协同探讨[J].商丘师范学院学报，2019（7）：90-93.

[2]何植民，陈齐铭.精准扶贫的“碎片化”及其整合：整体性治理的视角[J].中国行政管理，2017（10）：87-91.

[3]周文.“四化同步”推进中的县级政府行为研究——以整体性治理理论为分析工具[D].武汉：华中师范大学，2013：14.

收稿日期：2020-04-30

基金项目：绍兴市哲学社会科学研究“十三五”规划2019年度重点课题：社区居家养老服务的“碎片化”及其整合机制研究（135419）;2019年度杭州市哲学社会科学规划课题：互助养老的杭州模式研究（M19JC024）的研究成果

作者简介：金茹（1995-），女，安徽滁州人，硕士研究生，从事马克思主义中国化社会理论与实践研究;[通讯作者]彭金玉（1965-），女，湖南双峰人，副教授，硕士生导师，从事政治社会学研究。