坚持完善我国公共卫生应急管理体系

张首映 任晓刚

摘  要：新冠肺炎疫情发生以来，中央全面深化改革委员会第十二次会议明确强调，“健全国家公共卫生应急管理体系”。坚持构筑公共卫生应急管理体系成为推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，也是进一步提高我国公共卫生应急响应能力的客观要求。完善公共卫生应急管理体系有利于提高公共卫生事件管理精准水平、拓宽公共卫生事件应急救援渠道、提升政府公共卫生事件服务能力。但现阶段我国公共卫生应急管理方面存在的一些突出问题，严重制约了我国公共卫生应急响应机制的发挥。因此，在坚持顶层机制设计前提下，必须从指挥调度、体制机制、监测预警、社会团体协助、应急救援人员及储备体系建设等方面来完善国家公共卫生应急管理体系，以应对未来公共卫生事件的发生。

新冠肺炎疫情发生以来，党中央、国务院高度重视，把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓。随着疫情防控工作的全面展开，国内外社会各界力量迅速响应国家应急机制，在党中央、国务院的坚强领导下，积极捐款捐物，众志成城抗击疫情。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”。一方面，公共卫生应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分;另一方面，公共卫生应急响应能力也是国家治理能力的重要组成部分，二者共同构成了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、完善公共卫生应急管理体系的重要意义

完善公共卫生应急管理体系、提高应急响应能力应当成为推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，这是从长远角度对我国社会主义现代化事业发展作出的重大谋划和部署，具有重大而深远的战略意义和现实意义。

提高公共卫生事件管理精准水平是推动国家应急管理体系不断完善的根本要求。构筑公共卫生应急管理体系，不仅可以提高国家应急管理的精准性，还可以降低应急管理的成本。一方面，公共卫生应急管理体系利用知识和技术手段可了解和掌握公众诉求、社会意愿等，如分析来自企业、个人、社会组织等医疗应急物资捐赠供给端的信息;另一方面，公共卫生应急管理体系利用管理制度明确医疗应急管理需求端的状况，可以提出解决关键性问题的针对性政策方案，制定有效的供需对接方案，提高公共卫生应急物资供应与需求的匹配能力。

拓宽公共卫生事件应急救援渠道是推动国家应急管理体系不断完善的基本要求。在公共卫生应急管理中，现代信息技术的运用可以打破社会公众参与国家公共卫生应急救援的时间和空间限制，尤其是大数据互联网平台的广泛应用，不但能够动员更大范围内的社会力量参与公共卫生应急救援，而且也让公众能够准确、有效、及时地获取相关信息资源，从而拓宽“线上”和“线下”相结合的公共卫生应急救援渠道。此外，政府还可以通过大数据互联网平台实施精准救援，为应急救援提供强大的行动实践力量。

提升政府公共卫生事件服务能力是推动国家应急管理体系不断完善的本质要求。构建公共卫生应急管理体系，不仅要求通过简政放权处理好政府与市场关系，推动公共卫生应急管理职能的转变以适应公共卫生应急管理的新形态，而且倒逼政府优化应急管理制度和公共卫生应急管理服务机制，从而使其在公共卫生事件处理过程中更合法、更合理、更高效地运行。首先，公共卫生应急管理体系有助于实现“互联网+”公共卫生应急管理服务，通过建设全国统一的公共卫生应急管理服务信息大数据平台，推进公共卫生应急管理服务大数据的集中储存管理、共享交换和流程再造，实现公共卫生应急管理数据的互联互通、共享共用，以及社会公共服务的智能化和便捷化。其次，公共卫生应急管理体系有利于实现公共卫生应急管理服务信息的全链条管理，不断降低公共卫生应急管理服务信息的管理成本，提高公共卫生应急管理服务信息的管理效率，实现公共卫生应急管理信息管理的现代化。再次，公共卫生应急管理体系促使公共卫生应急管理服务机制不断创新完善，大力提升公共卫生应急管理服务的科学严谨性、简洁透明性及监管有效性，从而优化公共卫生应急管理服务生态。最后，公共卫生应急管理体系也有利于公共卫生应急管理服务积极融入现代科技创新网络，推动公共卫生应急管理服务方式的智能化、公共卫生应急管理服务模式的创新化、公共卫生应急管理服务质量的高级化。

二、当前我国公共卫生应急管理在应急响应中面临的重大挑战

当前，我国公共卫生应急管理在应急响应中面临的一系列问题导致国家应急部门不仅不能有效解决公共卫生应急管理中的难点与痛点问题，还会增加推进国家治理体系与治理能力现代化的负担。因此，迫切需要大力提高我国公共卫生应急响应的能力，亟待构筑国家公共卫生应急管理体系，为推进国家治理体系与治理能力现代化“添砖加瓦”。

（一）我国公共卫生应急管理体制机制不完善

国际成熟的应急组织都明确了各级应急机构的职能界限，各级机构相互制约、相互协作，确保应急工作的顺利运转。虽然我国公共卫生应急管理有明确的组织分级，但仍存在部门之间职能定位不清的问题，且地方政府的自主性不夠，有时在应急处置过程中非常被动，不利于应急工作的及时和高效开展。同时，我国单一公共卫生应急的处置模式导致各机构之间综合协同渠道不畅，消防、交通、公安、医疗机构等相关部门之间的协调联动不够，各部门的补位协同机制不顺畅。比如，在新冠肺炎疫情突发早期，疾控的诊断和医院的收治之间因协调联动不足，导致二者难以做到无缝衔接，在一定程度上造成了患者的交叉感染。

（二）我国公共卫生应急管理中疾病的动态监测与预警系统不够完善

我国公共卫生应急管理体系在前期的监测与预警环节仍存在不少问题，如部分地区公共卫生防控意识有待提高，对疫情的认识和估计不足，对疫情监测结果缓报等情况时有发生，这些对突发传染病的“早发现、早防控、早治疗”造成了严重的影响。

（三）我国公共卫生应急管理中社会团体应急能力不足

表面上看，我国基金会、红十字会等社会团体的运行机制比较健全，履责也比较平稳。但在突发性的重大公共卫生事件发生时，这些社会团体参与应急响应的能力存在较为突出的问题。首先，非常态下社会团体人员的力量捉襟见肘。平时，社会团体的工作都比较轻闲，一旦进入应急响应状态，工作人员往往无法适应。其次，政府应急指挥部门对社会团体的重视不够。一方面，在一般突发事件的响应中，很少需要社会团体进行协助，只有在非常规突发事件应对中，社会团体的作用才有机会发挥;另一方面，大多数社会团体在应急准备和经验方面严重欠缺，导致其不能适应紧急状态下的工作。最后，社会团体信息公开透明的意识较弱。日常生活中公众对于社会团体的关注度低，对其信息公开的必要性不重视，因而当出现物资分配不公平现象时，很容易降低公众对社会团体的信任度，导致社会捐赠的多头接收，影响救援物资的统一分配。

三、构筑公共卫生应急管理体系、加强公共卫生应急响应能力建设的基本对策

构筑公共卫生应急管理体系，必须进一步完善公共卫生应急管理的顶层设计，即完善公共卫生应急管理思想。一方面，不仅要持续增强“外防”输入性公共卫生力度，而且要积极充分吸取国际上近几十年来公共卫生应急管理的经验教训，形成国际公共卫生应急管理的经验库。另一方面，将公共卫生应急管理上升到国家防范的战略高度，强化公共卫生应急管理水平。提高国民公共卫生科学素质，以更高效的应急机制、更充分的应急预案、更健康的大国心态、更高级的科学防范、更扎实的应急力量来应对未来公共卫生事件的发生。同时，也要超前谋划、布局防患，扎实做好短期和中长期国家重大公共卫生风险研究预判和公共卫生事件防范训练，进而增强公共卫生应急管理的“内控”，以大国担当的风范和现代国家的公共卫生应急管理手段，来加强公共卫生应急响应能力的建设。

（一）建立统一的公共卫生应急管理指挥调度系统

完善公共卫生应急管理体系的首要任务是建立国家公共卫生应急管理大数据平台和公共卫生应急管理指挥调度中心，强化中央指挥力度和统筹调控手段。

一是建立国家公共卫生应急管理大数据平台。一方面，充分利用互联网、大数据、云计算、区块链等技术和平台，发挥物流、电商的数据化信息优势及专业化的效率优势，组成由政府主导、企业辅助为主要形式的联合公共卫生应急管理大数据平台建设小组，快速高效地推进国家公共卫生应急管理大数据平台的建设。另一方面，统一技术路线，规范API开放端口，厘清公共卫生应急管理大数据平台衔接流程，组建并优化公共卫生应急大数据指挥平台、应急物流指挥平台、应急物资保障平台、应急城市交通指挥平台四大公共卫生应急大数据指挥调度平台。

二是建立公共卫生应急管理指挥调度中心。一方面，要组建公共卫生应急管理部门，明确各自职责，特别是设置公共卫生准备与突发协调处、应急物资储备处、跨机构协调调度处。这三类公共卫生组织主要是作为公共卫生应急物资指挥调度中心的“大脑”，提出工作重点，对公共卫生进行指导，提供公共卫生应急物资接收、分配策略指南，为各地方政府提供公共卫生重要物资、防疫装备及人力支持。另一方面，利用新技术力量和大数据、云计算、区块链等平台红利，以信息化平台为基础，进行新公共卫生事件发生进展的分布式分析与决策，做到关键数据高效汇总、应急物资精准投放和城市交通紧急调度，进而及时有效地派送应急物资到达公共卫生事件发生区域，防止在进行决策时造成应急物资的延误，从而更高效、更扎实地解决医疗应急物资“从哪里来”“去哪里”“怎么管”的问题，这样既可以避免医疗应急物资的浪费，缓解医疗应急物资供需矛盾，又可提高医疗应急物资管理效率。

（二）健全公共卫生应急管理体制机制

第一，适当改进公共卫生应急负责人选拔机制。通过优化和调整公共卫生应急管理负责人结构，支持卫生医疗技术专家、科学家、工程师、医务人员、企业家进入公共卫生应急管理体系，为传统的应急管理队伍注入新鲜血液，从而避免负责人因专业能力和行业经验的缺失，决策失误，造成不必要的损失。同时，要严格选拔标准：一方面，建立官员规避机制，在同一单位、同一区域任职尽可能规避夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲等亲属关系或直接师生关系;另一方面，专业领域（如院校、医院、科研单位等）负责人的选拔，坚持不可逆的单向选拔机制，即专业领域负责人可向其他非专业行政单位或岗位流动，但非专业行政负责人不能向专业领域流动。

第二，创新公共卫生应急管理的管理职能与机构设置。公共卫生应急管理的管理职能要突出向公共卫生应急管理创新的转变，充分发挥公共卫生应急管理指挥调度中心的职能优势，进一步加强公共卫生应急管理政策的统筹协调，加强与发改、经信、教育、财政、人社、工商、金融、交通等部门的联络沟通协作，建立沟通紧密、制度完善、协调有力、覆盖广泛的沟通协作平台。同时，要围绕职能转变需要，突出公共卫生应急管理的创新，优化内部机构设置。我们不仅要围绕公共卫生应急管理创新管理职能定位，打破传统公共卫生应急管理工作部门的内部机构设置模式，体现高效、充分、扎实的公共卫生应急管理创新元素，还要着力优化内部机构设置，减少综合性公共卫生应急管理处室，加强业务处室设置，将人员力量向业务处室倾斜。

第三，细化政府公共卫生应急管理指导体系。一方面，要求多画流程图表、多填数据表格、多列办法清單，达到细化文件指导内容的目的;另一方面，简化汇报制度，促使应急管理信息流通和执行落地尽快标准化、数据化、专业化，从而增强公共卫生应急负责人的治理能力。

（三）创新公共卫生事件监测与预警系统

国际经验表明，从源头治理突发公共卫生事件的前提条件是具备完善的公共卫生事件监测与预警系统。现阶段，我国建立的突发公共卫生事件监测与预警系统的地区发展不均衡性较为突出，存在多数地区尚未建立健全监测与预警系统，或已经建立但无法充分利用这一系统的现象。为此，各地应借鉴国际突发卫生事件动态监测与预警系统建设经验，创新我国公共卫生信息系统，以此作为我国公共卫生监测与预警系统建设的重要方略。首先，各地应建立相对独立、垂直管理的公共卫生信息系统，根据疾病发展的时间、地区特点等，加强对可能疾病的症状监测，收集区域内疑似传染病的有效信息，通过信息系统及时统计上报， 在疾病暴发与大规模流行前启动预警方案。其次，各地应根据实际情况与预警标准，按照一般、较大、重大、特别重大四个等级对疾病做出预警分级。最后，国家应重视地区发展的协调性，加大对落后地区监测与预警系统的财政、技术、人员的政策倾斜，做好全国性突发公共卫生事件的防护网络建设。

（四）进一步激活社会团体应对公共卫生事件应急管理的能力

进一步激活社会团体应对公共卫生事件应急管理的能力，加速升级社会公共卫生事件应急管理体系。政府要适度分权，逐步形成与民间力量共建共享的现代化社会治理体系，发挥社会团体应对公共卫生事件应急管理的重要协助功能。

第一，加强社会团体体系应急响应能力的建设。首先，加强社会团体应急信息平台建设，通过完善接收社会捐赠物资的链条管理，畅通社会团体体系内部与社会的沟通机制;其次，通过建设社会团体志愿者体系，满足非常态下的人力需求;最后，加强对社会团体接收社会捐赠和志愿者队伍的协调管理能力的培训。

第二，政府公共卫生应急指挥部应重视社会团体在应急响应中的作用。一方面，在各级各类政府应急预案中，须在公共卫生应急指挥组织体系里明确社会团体的职责定位，明确团委、民政部门和社会团体在有序动员社会力量参与应急响应中的管理职能分工。另一方面，政府公共卫生应急指挥部要派出相关专业力量支持社会团体组织社会力量参与应急响应的外事、海关、物流等工作，并促使社会团体有序参与应急响应与其他相关应急响应工作。

第三，改善社会团体力量比例，强化对社会团体的监管。可依据公共卫生应急管理贡献度适当调整官办、民间和国际社会团体的力量，但必须控制在一定的比例范围内。同时，设立由专家、捐款者代表等组成的第三方社会团体公共卫生应急管理监督委员会，同步建立国家公共卫生应急管理公益大数据监管子平台，可由专业大数据公司托管，社会团体公共卫生应急管理监督委员会监管，引导宗教组织、公益基金、红十字会等纳入统一的监管体系，实时监督物资流向和决策过程，做到对慈善款项支出明细、定向捐赠物资流向、慈善物资质量保障的全时、全链、全网、全方位监管，以保障相关应急物资得到合理有效的分配。与此同时，分类细化社会团体的信息公开工作。一般常态下，社会团体应该定期公开其“三公”经费、物资接收与分配等使用情况。应急响应状态下，社会团体应该定期公开其物资接收与分配使用信息，根据企业优势和行业特点，建立专业的公益组织和应急志愿服务团队征用信息，实现企业或个人高效、智能、便捷地捐款抵税，从而持续获得社会信任与支持。

（五）提高公共卫生应急救援人的积极性，加强公共卫生应急救援储备体系建设

一方面，保护公共卫生应急救援人员。加强对公共卫生应急救援医务人员人身安全的保护，有效维护医疗机构秩序。高度重视医务人员的卫生防护和医疗保健，加强对医务人员的心理危机干预，提供定向定时定员的心理健康服务。另一方面，激励公共卫生应急救援人员。重点保障应急救援医务人员的福利待遇，如加班费和特殊津贴按时发放，实行更优厚的物质补偿和更高规格的精神奖励。除国家层面的奖励外，社会层面也应当给予奖励。此外，对于坚守公共岗位、志愿岗位、民生岗位、特殊岗位的其他一线工作人员，也给予充分的安全保障和人道关怀。

公共卫生应急救援过程中，必须实行应急救援人员轮岗或者轮休制度，以保障应急救援隊伍具有可持续的战斗力。为此，增加应急救援支援人员的计划储备是不二选择。必须注重对公共卫生应急救人员在进入应急救援之前的培训，重点抓好培训教育和实践训练这两个关键环节。一方面，以公共卫生应急救援人员的培训为中心，着力提高公共卫生应急救援基础培训的教育质量，加快公共卫生应急救援专业建设，建立公共卫生应急救援技术型、专业型高等学校，开展高校与救援机构联合招生、联合培养试点，增强公共卫生应急救援人才创新能力。另一方面，建立高校大学生和研究生的公共卫生应急救援实践训练基地，开展系统的公共卫生应急救援知识和能力训练，增进其对公共卫生应急救援发展态势的了解，为其参加公共卫生应急救援做好充分准备。同时，通过创建公共卫生产学研基地，为实现更高效的应急机制、更充分的应急预案、更高级的科学防范提供基础保障。

（作者：人民日报社原副总编辑;北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）