“一带一路”跨境水资源合作——以中哈为例

吴凤平 白雨卉

(河海大学商学院，江苏 南京 211100)

中国与哈萨克斯坦(简称“中哈”)两国自1992年建交以来，在石油、天然气等方面的合作已取得了明显成效。在中国提出“一带一路”合作倡议后，哈萨克斯坦是最早与我国达成共识的国家之一。中哈之间共享的跨境河流24条，其中最大的是伊犁河和额尔齐斯河，两条河流的干流均从中国流入哈萨克斯坦，两国构成明显的上下游关系。中哈随着人口的增长和经济的发展，对跨境水资源的需求愈加强烈。中哈加强跨境水资源合作在满足两国用水需要、促进两国社会经济发展，保障流域生态安全、维护两国政治关系等方面均具有强烈的现实需求，但依然面临着一定的瓶颈障碍，需要双方在包容理解的基础上不断完善合作机制。

一、研究现状评述

国内外专家学者在跨境水资源冲突化解及合作开发等方面均开展了大量的研究，并取得了丰富的研究成果。(1)在跨境水资源冲突管理研究方面，李奔(2010)[1]提出了避免国际河流水资源冲突的流域水资源统一管理与开发框架体系。王志坚(2012)[2]认为在导致跨境水资源冲突的原因方面，流域国家的语言、文化、宗教和法治传统的不同是一大重要因素。Gunasekara等(2014)[3]提出运用关联预测法管理跨境水冲突与水危机。李昕蕾(2016)[4]从地缘性“非对称性权力”“水安全”和“水霸权”的理论视角对跨国流域冲突的成因及预防路径进行了评析。(2)在跨境水资源合作研究方面，美国俄勒冈州立大学(Oregon State University)教授阿伦·沃尔夫(2003)[5]认为，各流域国共有的利益是促进各国水资源合作的关键因素。何大明等(2016)[6]围绕创建全球变化下跨境水资源利益共享理论与方法体系研究目标，提出了需要解决的关键科学问题、技术瓶颈和创新思路。吴凤平、谭东升(2018)[7]从要素判断、义利观念、策略抉择、损益评估等方面对跨境水资源分配博弈进行深刻反思，提出了构建跨境河流“水安全命运共同体”的设想。张亦弛等(2019)[8]回顾、梳理了国际河流流域组织的定义与类型，重点研判其制度设计特征和有效性，针对流域组织如何促进国际河流有效合作提出了建议。(3)在中哈跨境水资源问题研究方面，王俊峰、胡烨(2011)[9]认为，跨界河流争端对中哈双方均涉及经济、政治、人文和自然保护等综合问题。邱月(2013)[10]分析了中哈跨境水资源利用合作的现状、问题和原因，重点论述了中哈跨境水资源利用合作的法律机制。郝少英(2017)[11]在遵循国际水法基本原则的基础上，指出和平解决国际水资源争端是应对中哈两国跨境水资源合作利用难题的主要对策。郑晨骏(2018)[12]认为，主权观念是制约中哈两国跨境水资源合作的本质原因。李兴、耿捷(2019)[13]认为，未来中哈在跨境水资源领域的合作应超越单纯的跨界水资源治理，与“一带一路”、区域治理、区域发展等问题结合起来。

现有研究对于促进中哈跨境水资源的合作甚至稳固中哈两国关系都有积极推进作用，但依然存在以下不足：第一，在中国提出“一带一路”合作倡议和构建“人类命运共同体”理念后，如何进一步推进中哈两国跨境水资源合作尚待深入探讨；第二，中哈两国在跨境水资源合作方面面临的主要瓶颈及其突破机制尚需深入研究；第三，如何从全流域角度分析中哈跨境水资源开发、利用与保护的相关问题尚需待进一步研究。

二、中哈跨境水资源合作的现实基础

(一)从合作历程看，两国已在政治互信基础上推进政府高层合作

中哈两国在共同使用和保护跨境水资源上的合作可以追溯到20世纪60年代，1965年中苏(1)当时哈萨克斯坦为苏联加盟共和国。《霍尔果斯河水资源分配和利用协定》，并分别于1975年和1983年对此协定进行了修改和补充。哈萨克斯坦独立之后，中哈合作也经历了漫长的发展，合作已经从初期迈入成长阶段。梳理两国合作历程大致分为三个阶段，主要事项见表1。

表1 中哈两国跨境水资源合作主要事项

1992-2000年，中哈两国开始就跨境水资源问题进行磋商，但由于中哈两国经济发展水平还相对落后，两国都十分重视本土发展，双方的合作基本处于起步阶段。2001-2014年，中哈两国签订了有关跨境水资源合作的正式协议，成立了合作联合委员会并纳入副总理级别，使中哈两国跨境水资源合作与管理上升到了法律层面。签订的中哈两国跨境河流水质保护相关协定，使两国跨境水资源水质保护领域的合作取得突破性进展。2013年以后，中哈两国以提出“新丝绸之路经济带”的合作倡议和“光明之路”新经济政策为契机，不断加强对接合作，跨境水资源合作得以向纵深发展。

(二)从自然因素看，两国对跨境水资源的强依存度成为双方合作动力

1.两国跨境河流具有相对丰沛的水资源

伊犁河流域面积15.12万km2，其中有5.67万km2位于中国境内。伊犁河全长1439km，其中中国境内458km，哈国境内981km。伊犁河流域范围处于天山最高峰地区，因此降水较多，流量丰富，年径流量多达117亿km3，水资源相当丰富，是中国新疆境内径流量最丰富的河流。同时，伊犁河水能蕴藏量巨大，在中国境内约700多万kW。额尔齐斯河流域面积164万km2，其中有5.7万km2位于中国境内。额尔齐斯全长4248km，其中中国境内633km，哈国境内3615km。额尔齐斯河年径流量多达111亿m3，水量仅次于伊犁河。相关研究表明，伊犁河和额尔齐斯河地表水资源可利用量在138.35亿m3以上[14]。

2.两国对跨境水资源均具有强依存度

我国新疆维吾尔自治区虽然河流众多，但大多数是中小河流。新疆属于温带大陆性气候，年平均降水量为150mm左右，是全国最干旱的地区之一，但伊犁河流域附近降水量相对较多，年均降水量可达600-1000mm，年降水量占新疆降水总量的12.2%。对新疆来说，水资源开发潜力主要集中在伊犁河流域和额尔齐斯河流域。哈萨克斯坦多为荒漠与半荒漠地区，是一个“四边入流，中部缺水，尾湖众多，大进大出”的国家，其水资源很大一部分比例要依靠跨境河流[15]，额尔齐斯河是水量最有保障的流域。观测结果显示，哈国地表水资源量为年均91.3km3，其中44.3 km3，即约占48.5%的水量来自跨境河流。哈国国内水能资源分布不均，而经济上可行的几乎都集中在额尔齐斯河和巴尔喀什-阿拉湖流域。

3.加强合作将促进双方对跨境水资源实现共建共享共赢

跨境水资源对中哈两国的社会经济发展都具有不可替代性。中哈两条最大的跨境河流伊犁河、额尔齐斯河具有很大的开发利用空间，具备跨境水资源合作的基础。但如果两国只着眼于自身，对境内的水资源任意地开发利用，从长远看双方都会受到不同程度的损害。两国只有加强合作，通过合作一方面可以共同面对跨境河流可能出现的问题，共商计策，另一方面进一步促进合理配置水资源、提高水资源的利用效率，无论是对两国的用水安全，还是对流域水资源的可持续利用均具有现实意义。

(三)从发展需求看，两国战略互补为跨境水资源合作奠定了基础

1.两国战略互补性为开展跨境水资源合作提供了良好的政治基础

中哈双方共同推进“新丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作，在此框架下为中哈水资源合作提供了更多的有利政策和利益契合点。中哈两国于1992年1月3日建交，2002年12月签署《中哈睦邻友好合作条约》，2005年7月建立战略合作伙伴关系，2011年双方宣布发展全面战略伙伴关系。两国多年来在各个领域签订协议，展开合作，双边关系不断深入，政治互信不断提升，这为两国跨境水资源的合作提供了良好的政治基础。

2.两国频繁的贸易往来为跨境水资源合作提供了良好的经济基础

目前，中国成为哈萨克斯坦第一大贸易伙伴，哈萨克斯坦也成为中国重要的贸易伙伴，两国贸易往来及经济合作日益频繁。据中国海关统计，2018年中哈贸易额达到198.85亿美元，较上年增长10.47%。其中中国对哈萨克斯坦出口113.5亿美元，自哈萨克斯坦进口85.35亿美元[16]。中哈霍尔果斯国际边境合作中心于2012年4月正式封关运营，这是中国加入世贸组织后最早成立的边境合作中心，也是我国与其他国家建立的首个跨境经济贸易合作区。合作中心的主要功能涉及贸易、旅游、金融等方面。中哈两国日益加深的经济贸易往来为两国在跨境水资源上的合作提供了深厚的经济基础。

3.上合组织可以为两国跨境水资源合作提供更为广阔的空间

上海合作组织是中华人民共和国、哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯斯坦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国、乌兹别克斯坦共和国于2001年6月15日在中国上海宣布成立的永久性政府间国际组织。中哈两国在此框架下在多领域展开了合作。比如在能源领域，中国石油天然气集团公司与哈萨克斯坦石油天然气公司于2004年5月17日签署了“阿塔苏-阿拉山口”石油管道建设协议。2007年管道输送石油量达到4766.9万吨。2008年8月，中国在与哈萨克斯坦签署了“阿塔苏-阿拉山口”石油管道建设的第二阶段协议，并于2009年投入运营，管道石油运输量从1000万吨增至2000万吨[17]。两国可以在上海合作组织的框架下，以跨境河流为桥梁，拓展更为广阔的合作空间。

三、中哈跨境水资源合作面临的主要瓶颈

(一)气候条件的变化使双方催生对水量安全的忧患意识

气候变化带来水量的不确定性。哈萨克斯坦属于温带大陆性气候，本身就属于干燥少雨国家，水资源短缺形势严峻，而由于近些年全球气候变暖，导致冰川面积日益减少，这会给水资源带来巨大影响。据相关研究[18]，伊犁河上游水量可能每年减少13×108-14×108m3，伊犁河中游的径流量将每年减少4×108-5×108m3。全球温度的升高和山地冰川的持续退化，将对中哈水资源产生重大影响。同时，由于中国在跨境河流上多处于上游位置，在跨境水资源的开发利用上具有天然的优势地位，而作为下游国的哈萨克斯坦担心一旦中国对伊犁河、额尔齐斯河等跨境河流开发利用过度，会影响其正常用水量。气候变化带来的水资源的不确定性，加剧了跨境水资源的脆弱性，增加了跨境水量安全的风险性，而这种风险使双方对水量安全增加忧患意识，可能成为中哈两国跨境水资源合作的阻碍。

(二)人类开发利用活动使双方形成先占先用的博弈心理

中哈两国都试图通过对跨境水资源的开发利用活动弥补用水量的欠缺。我国为缩小东西部地区经济、社会发展的差异，自2001年起开始实施“西部大开发”战略。该战略的实施使新疆地区的经济有了明显的进步，但新疆地区的耗水量也随之增加。为此，我国在充分论证并保证下泄水量的基础上，对西北地区跨境水资源进行了有序的开发利用活动，即便如此这一行为依然引起了哈方的不满和担忧。哈国额尔齐斯河接近1/3的水资源在中国境内形成，哈国认为中国的开发利用活动必然会造成下泄水量减少。甚至有哈国环境保护主义者担心，中国如果继续加大从伊犁河和额尔齐斯河引水，将造成当地环境破坏不可逆转的局面。而对哈国而言，近几年石化工业、有色金属工业和农业等都取得了较大发展，经济发展迅速，在对跨境河流引水量快速增加的同时，也造成了水质的恶化。中哈双方在跨境河流上的开发利用活动容易形成先占先用的博弈心理，加之造成水质的退化，将使双方合作面临更大的压力。

(三)现有框架协议使双方在流域治理机制共建方面协调难度依然很大

目前，两国虽然签署了一系列有关跨境河流合作与利用的双边条约或协定，但多涉及的是水文水质等基础性资料及信息的互换及共享，比如《关于利用和保护跨界河流的合作协定》(2001)、《中华人民共和国水利部和哈萨克斯坦环境保护部关于相互交换主要跨界河流边境水文站水文水质资料的协议》(2006)、《保护共享河流水资源质量的协议》(2011)，且许多法律政策都没有具体深入细化，法律效力欠佳。两国对于合作的具体内容、合作模式、处理问题的原则、合作的具体执行程序等都没有做出详细的规定，同时缺乏完善的合作约束机制。在分水方面，目前还处在协议草案协商阶段，尚未达成实质性协议。在全流域航运管制、清洁能源开发、疫情联防联控等方面尚基本处于空白状态，协调难度依然较大。

(四)双方利益诉求的差异会影响两国跨境水资源合作的积极性和主动性

作为上游国家的中国与作为下游国家的哈萨克斯坦对跨境水资源的利益诉求具有明显的差异，正是这种差异导致无论是中国还是哈国在水资源合作上尚缺乏主动性。就中国而言，由于中国在跨境水资源开发前后较少与下游国家进行密切的沟通和协商，没有重视河流上游的开发可能给下游国家带来的担忧和误解，以至于在出现争端时往往陷入较为被动的局面。就哈国而言，中哈两国跨境水资源合作的一个重要内容是相关信息资料的交换。尽管中国在跨境水资源方面已积累了大量的研究成果，但由于没有被及时翻译出来，使哈方误认为中国缺乏对跨境水资源管理方面的论证工作。这种信息的不对称性，造成两国如果只从本国利益出发开发利用跨境河流，必然会忽略对流域“整体利益”的考量，从而影响两国合作的热情。

(五)管理机构职能的局限性影响两国跨境水资源合作向纵深推进

目前两国共同成立的中哈利用和保护跨界河流联合委员会仅由中哈双方各自委派的一名代表和两名副代表组成，并不能从各方面全面及时地掌握跨境水资源相关信息。此外，委员会的职能范围仅限于负责制定联合委员会工作条例和讨论《中哈政府关于利用和保护跨界河流的合作协定》的执行情况，对于利用和保护跨界河流有关的规范、标准、模式等没有做出非常详细的规定，这在很大程度上影响到两国快进水资源合作的工作效率。管理机构的职能局限性和掌控信息的不完全性，对中哈利用和保护跨界河流联合委员会等管理机构提出决策方案形成了诸多制约，难以高效推进两国跨境水资源合作向纵深发展。

四、完善中哈跨境水资源合作机制

针对中哈两国跨境水资源合作面临的主要瓶颈，本文提出中哈两国必须在流域水安全框架下加快完善合作机制，既能促进两国对跨境水资源的合理开发和高效利用，更能保障跨境水资源的水量安全、水质安全、水生态安全，并有效控制流域水灾害问题。

(一)构建中哈跨境水资源联合开发与管理机制

1.基于流域整体利益构建跨境河流水命运共同体

中哈跨境水资源合作的前提必须是相互包容和相互理解[19]。针对伊犁河流域以及额尔齐斯河流域，两国在其开发利用上往往因人口、地理位置、社会经济发展等导致对用水需求、模式等存在一定的分歧。两国应本着对跨境水资源可持续发展的共同意愿，构建水命运共同体，在合作中以流域整体可持续发展为目标，并兼顾双方的利益诉求。建议通过两国相同的需求和目标寻求可实施的项目，扩大两国利益交汇点，通过对跨境水资源的联合开发与高效管理，实现共建共享、合作共赢。

2.在“一带一路”框架下制定两国长期合作战略规划

中国工程院院士王浩认为，随着人口的增加、城市化和经济的快速发展，海上丝绸之路沿岸国家面临的水资源压力经越来越大。“一带一路”倡议可以将沿岸各国的比较优势，迅速转化为互利的经济增长的驱动力。中哈两国可以借鉴先进的跨境水资源合作理念，在“一带一路”框架下制定中哈跨境水资源长期合作战略规划，对两国水资源合作的领域、模式等进行全方位的综合设计，推进双方深度合作。

3.完善中哈两国跨境水资源合作相关法律制度及协议公约

目前，中哈两国签署的《中哈关于利用和保护跨界河流的合作协定》仍只停留在框架层面。建议两国在跨境水资源联合开发与管理机制下建立更为完善的法律制度，对两国联合开发与管理跨境水资源做出详细的规定，包括制定可操作的合作计划、具体措施、应遵守的规范等，使两国在进行跨境水资源合作开发时，有可遵循的法律依据，在解决跨境水资源相关问题时做到公开透明和及时问责，促进两国公平合理地开发利用跨境水资源，从法律层面上避免两国合作过程中产生分歧矛盾。在签署跨境水资源相关合作协议方面，也要更加明确合作的具体内容与相关规定，使协议有实际可操作性。

(二)构建中哈跨境水资源协商谈判机制

1.对已建立的机构或机制适时提档升级

已建立的“中哈利用和保护跨界河流联合委员会”要继续加强沟通和交流，提高现有机制的级别，建议考虑适时由副总理级别提升至总理级别，提高对中哈跨境水资源合作开发利用以及保护的磋商层次。除此之外，联合委员会应该扩大参与人员范围，由国家领导、地方领导、委员会专门领导、社会团体代表、学者专家、水资源使用者代表等多层次代表组成，并明确职能范围，联合制定实施跨境水资源利用和保护领域的规范、标准、项目、监督等。

2.重视非官方协商渠道的辅助性作用

除了通过传统的官方渠道进行协商外，还应重视非官方协商渠道的辅助性作用。两国研究机构和科研人员通过合作，对两国共同关注的跨境河流问题进行联合攻关，可以为两国协商谈判提供公证、科学的决策依据。建议我国主动邀请哈方政府人员、科学家、学者等来我国进行实地考察访问，使他们亲眼看到我国对跨境水资源开发利用与保护的做法，避免流域外国家的恶意中伤，使“中国水威胁论”失去市场。同时，加强两国学者间的学术交流，力争相互理解，达成共识。通过建立非官方协商机制，促进信息流通，尤其是让哈方及时了解我国针对两国跨境河流取得的科研成果，为两国跨境水资源的合作发挥积极作用。

(三)构建中哈跨境水资源生态保护机制

1.建立跨境水资源污染防治相关制度

跨境流域生态系统是一个整体，中哈两国对跨境河流的开发利用行为都会对整个流域的生态安全产生影响。两国应通过共同努力，建立对两国都具有约束力的跨境水污染防治相关制度，减少跨境生态安全问题对两国跨境水资源合作的影响，保障跨境流域的可持续利用。

2.建立流域环境问题第三方评估制度

中哈两国在权限范围内通过对跨境水资源的开发利用活动弥补自身用水量的欠缺，本无可厚非。但开发利用活动是否造成了水质的恶化，影响了流域的生态环境，必须有一个公正、科学的评估。建议两国在对跨境水资源进行合作开发前，邀请国际上具有较高公信力的第三方机构联合中哈两国相关部门、学者等共同对开发项目对环境的影响进行评估，保证评估的有效性，以保障全流域的生态安全。

3.构建跨境水资源生态补偿机制

中哈两国对跨境水资源的开发利用给流域生态环境造成影响，就必须及时采取相应的措施予以管控，因此构建两国跨境水资源生态补偿机制是十分必要的。双方应本着“谁破坏谁补偿”“谁保护谁受益”的原则，明确补偿对象，并测算相应的补偿标准，确立补偿方式。如果上游国对水资源的开发利用对下游国造成了影响，上游国需要对下游国予以补偿；同时，上游国对治理跨境河流污染、保护跨境流域生态、解决下游国家旱情等方面都做出了贡献，下游国也应该对上游国补偿。只有建立对两国具有同样约束力的生态补偿机制，才能保障双方公平合理地进行跨境水资源合作。

(四)构建中哈跨境水资源预警与应急管理机制

1.建立气候变化监测与预警系统

建议两国组织有关专家，评估气候变化对跨境河流的影响，并据此制定气候变化适应性规划，构建应对气候变化预警机制。在此机制下，两国共同建立气候变化信息监测与分析系统，共同合作对中哈跨境流域进行持续的监测，运用气候变化评价工具对气候变化的影响进行评估分析，并及时做出预警处理，从而最大限度地减小气候变化对中哈两国跨境水资源合作的影响，防患于未然。除此之外，两国在此机制下联合开展应对气候变化的流域综合科学研究，对两国跨境水资源合作提供有效的决策支持。

2.建立水灾害预警与紧急应对机制

两国针对洪水风险建立洪水联合监测系统，通过对气象数据的计算预测上游降水到下游发生洪水的时间，提供更长的洪水预见期，为受洪水影响地区提供更高效的预警[20]。针对干旱风险，两国共同制定干旱预防与紧急应对的措施，通过升级供水设施、提高节水技术、限制干旱发生时的用水量等措施应对干旱风险，从而在干旱真的发生时不会措手不及，提高水灾害的抵抗能力。

五、结语

水资源是各国得以生存和发展的重要战略性资源。随着中哈两国人口的不断增多和社会经济的不断发展，两国对水资源的依赖程度越来越高，因此跨境水资源对于两国来说都是至关重要的。本文以保障流域水安全为目标，总结了中哈两国具有一定的跨境水资源的合作基础，剖析了两国目前在跨境水资源合作上面临的瓶颈，并提出了相应的突破机制，可为两国协调水资源矛盾、促进两国跨境水资源合作开发与保护提供决策参考，为两国共同推进“一带一路”建设，共同打造跨境河流“水命运共同体”提供借鉴。