“最多跑一次”改革研究趋势与评述

阳盛益 张瑶

摘要：始于浙江、燎原于全国的“最多跑一次”改革受到了学术界的广泛关注，已成为学术界研究热点。本文以2017-2019年中国知网（CNKI）发表的870余篇文献及相关著作进行数据处理和内容挖掘，梳理了3年来围绕“最多跑一次”改革研究的文献走势、学术热点和研究力量分布，发现已有文献主要围绕“最多跑一次”改革的核心理念、演进逻辑、理论基础、地方实践与经验、面临的问题及其对策等主题展开研究。随着“最多跑一次”改革在政府部门的纵深拓展和向非政府公共组织的广度扩展，未来的研究应更加注重结合实践，直面改革在纵深与广度上存在的问题，同时加强理论分析与凝练，为全球公共治理变革提供更好的中国方案。

关键词：“最多跑一次”改革;公共治理;研究趋势;评述

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2020）04-0119-009

2016年底浙江省率先发起并实施“最多跑一次”改革。通过3年多的实践探索，从初期的方便群众、企业到政府办事，延伸到公共服务、经济管理、社会治理、环境保护、民主法治等全方位领域，从浙江起步，推广至全国，绘制了一幅政府整体性变革的新蓝图，吹响了新时代公共管理转型的号角。如何更好地理解和推进“最多跑一次”改革，也成为学界广泛关注的重大课题，研究成果丰硕。本文尝试以2017-2019年中国知网（CNKI）发表的870余篇文献及相关著作为基础，梳理3年来“最多跑一次”改革研究的文献走势、学术热点和研究力量分布，再现学者们围绕“最多跑一次”改革的核心理念、演进逻辑、理论视角、地方实践与经验、面临的问题及其对策所展开的热烈讨论，以便为下一步研究提供参考。

一、研究文献计量学分析

（一）文献的年度走势

表1是根据知网（CNKI）2017-2019年发表的文献总量以及不同类型的文献数量绘制的表格。根据统计结果发现，各类型的文献数量逐年增加，共有文献870篇，其中期刊621篇，报纸215篇，硕博论文31篇，学术会议提交论文3篇。且随着全球公共管理改革的持续推进，我国行政体制改革的不断深化，社会各界对“最多跑一次”改革的研究热情将持续不减，未来很长一段时间内该课题仍然会是学者们关注的热点问题，预测文献数量将持续增加。

（二）期刊的来源分布

文献在期刊上的收录情况，能够在一定程度上反映该主题的学科布局和期刊水平，对把握未来该主题研究动向具有指导意义。在知网上检索年份为2017-2019年，主题为“最多跑一次”改革得到的621篇期刊文献中共有75篇核心期刊，占比12.1%。其中载文量在3篇以上的核心期刊包括《浙江档案》《治理研究》《中国档案》《中国行政管理》。核心期刊载文量和占比情况可详见表2。

（三）研究热点和研究前沿——关键词共现分析

剔除目录、会议通知、报告、征文等非研究性文献后，最后得到460篇研究性文献作为有效样本，进而运用CiteSpace软件进行数据轉换和分析，绘制“最多跑一次”改革关键词共现知识图谱（如图1所示）。圆形的节点代表关键词，圆环大小代表关键词的频次，节点越大表示该关键词出现的频次越高。根据绘制的知识图谱，一共得到172个关键词节点和217个关键词组成的连线。一些聚焦于图谱的边缘散落的小节点揭示了“最多跑一次”改革的研究前沿，图1中四周散落的小节点包括创新、治理现代化、营商环境、商事登记、网上办理等，表明这些研究领域是“最多跑一次”改革的研究前沿，知识图谱数据结果表示我国学者们逐渐开始关注这些领域。

同时，CiteSpace软件导出的关键词频次和中心度也能反映出该领域的研究热点，中心度大于0.1说明此关键词为研究热点。本文选取频次10次及以上的关键词，如表3所示。结合图1和表3综合分析，“最多跑一次”改革、政务服务、行政审批、浙江省、行政服务中心、数据共享等关键词最为突出，反映了“最多跑一次”改革研究领域的研究热点。其中，“政务服务”“行政审批”“数据共享”的中心度较高，分别为0.46、0.23和0.19，这些数据显示了研究者关注的主要热点问题。

（四）主要研究机构与研究者分布

根据研究机构和研究者的分布数据，可以看出浙江大学、中共浙江省委党校、浙江省发展和改革委员会、浙江省档案局、浙江工业大学是发表“最多跑一次”改革期刊论文的前五强机构，已发表相关文献数量分别为27、19、9、7、7，特别是浙江大学和中共浙江省委党校更是遥遥领先。从研究者统计来看，来自浙江大学的郁建兴教授、中共浙江省委党校的易龙飞博士、浙江树人大学的尹晓敏教授位居前三，分别发表相关文献数量为7篇、5篇、4篇，此外郎友兴、皇甫鑫、秦诗立、汪锦军、陈亦宝都有3篇，并列第四位，这些学者都来自浙江。由此可见，浙江当之无愧地承担起了“最多跑一次”改革研究的重镇。

二、改革的核心理念、基本逻辑和理论基础

关于“最多跑一次”改革在浙江省的兴起与发展，浙江省官方一致的观点认为它是“当年习近平同志在浙江工作时大力倡导的机关效能建设的深化推进，是经济新常态下浙江深化供给侧结构性改革，落实‘放管服改革，优化发展环境、再创浙江新优势的重大举措，是增强党和人民群众的血肉联系、加强党风廉政建设的有力抓手，是以人民为中心的发展思想在浙江的生动实践”。邓崴、翁浩浩、金春华、刘乐平：《深化改革的“关键一跃”——浙江“最多跑一次”改革调查①》，浙江在线，2018年1月2日， http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/201801/t20180102_6230052.shtml。国家行政学院一级教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长许耀桐也表达了类似观点，他认为“最多跑一次”本质上就是一场深刻的革命，在于提供高效率、高标准、高品质的政务服务，彻底碾压了衙门作风，密切了官民关系，政府办事部门和人民群众之间的隔阂和鸿沟从此被填平了。潘如龙：《让“最多跑一次”改革跑得更远——访中国行政体制改革研究会副会长许耀桐》，《浙江日报》，2018年3月7日 。可见围绕“最多跑一次”改革的核心理念、基本逻辑，官方与学界保持了高度一致的观点。具体来看，围绕“最多跑一次”改革的核心理念、基本逻辑及其研究视角，学界的研究主要有以下观点。

（一）改革的核心理念

“以人民为中心”的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的集中体现，而“最多跑一次”改革则可以看作是浙江省把“以人民为中心”这一根本理念和浙江群众、企业呼声结合起来所进行的一个改革创新。郁建兴教授在《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》一书中展示了“最多跑一次”改革是如何将“以人民为中心”的发展思想落到实处的。在其团队看来，该项改革虽然得益于之前浙江省政府累积性的自我改革，但在治理逻辑上有了很大的创新，即回归民众本位。其核心理念是“以市民、个体工商户和企业办事人员的实际需求为出发点，倒逼各级政府及其职能部门推进、深化放管服改革”。郁建兴等：《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》，中国人民大学出版社2019年版，第53页。因此，在这场改革里，“政府”不再是公共行政管理的“主语”，而由“民众”所代替，强调公共服务供给过程中的民主参与和体验评价。基于“最多跑一次”改革实践，他们超越政府中心主义治理逻辑，提出了“以民众为中心”的公共管理及其六个实现条件机制。正因为这种“以民众为中心”的公共管理理论很好地诠释了以浙江省为主的“最多跑一次”改革的内在逻辑和思想，故该书刚一面世，就受到学术界的高度关注，足见“最多跑一次”改革理念影响深远、深触人心。正如该书最后的总结，“这场以浙江经验为蓝本的改革，将为全球公共管理理论与实践贡献可能的中国方案：‘以人民为中心的公共管理”。郁建兴等：《“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案》，中国人民大学出版社2019年版，第249页。

（二）改革的实施逻辑

浙江之所以能在全国率先推行“最多跑一次”改革，具有必要的内在和外部驱动力，不少学者深入探讨了改革推动过程中的实施逻辑和有利条件。首先，浙江的“最多跑一次”制度改革不是一蹴而就的，而是在借鉴浙江政府多次改革创新的基础上持续累进的。在“最多跑一次”改革开始之前，浙江已经完成了四轮行政审批制度改革。翁建荣：《行政审批制度改革的浙江经验与未来》，《党政视野》，2016年第4期。从组建行政服务中心、提供“一站式”审批服务、创新审批模式，再到率先推进“四张清单一张网”，浙江经历多次、多维度的改革，进一步精简政府机构，优化审批项目流程，提高办事效率，具备了进一步深化改革的体制机制优势。段小平：《“最多跑一次”：“互联网+”时代政府治理角色的塑造》，《行政科学论坛》，2018年第1期。其次，良好的经济环境会对深化改革创造有利条件。何显明提出，“浙江作为市场经济大省，在全国较早地建立起社会主义市场经济体制的框架，政府与市场关系相对明晰，市场体系发育水平长期位居全国前列”，何显明、张鸣：《重塑政府改革的逻辑：以“最多跑一次”改革为中心的讨论》，《治理研究》，2018年第1期。微观经济受政府的行政干预相对较少，增强了改革的动力。再次，关键人物是制度性变迁的关键力量，浙江省党政高层领导的重视和關注是浙江“最多跑一次”改革推进的重要力量。何增科认为，浙江省主要领导作为改革的发起者，对上积极响应“放管服”改革的要求，对下关注企业和群众需求，积极争取各方支持的政治智慧和创新策略，为改革持续推进提供了组织保障。何增科：《地方政府创新的微观机理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究》，《理论与改革》，2018年第5期。赵玉林强调了“最多跑一次”的创新点：浙江省领导高度承诺、全方位积极推动“最多跑一次”改革的落地;各级地方政府也在省领导的号召下，因地制宜，创新再造。赵玉林：《“最多跑一次”：互联网时代的数据驱动型政府创新——基于杭州市不动产登记领域改革的实地调研》，《电子政务》，2019年第4期。另外，文化背景也是改革的重要元素。陈玲玲指出浙江省“最多跑一次”改革以市场主体和群众最关心、最迫切的事情为主要出发点和落脚点，体现了浙江各级党委政府对市场主体和人民群众民主权利的尊重和服务自觉，这正是浙江“最多跑一次”改革得以发生并取得实效的深层文化因素。陈玲玲：《动力机制 逻辑基础 行为策略——对浙江“最多跑一次”改革样本的基本经验剖析》，《现代交际》，2019年第17期。除上述有利条件之外，近年来浙江省在“互联网+政务”应用方面也一直位于全国前列。皇甫鑫等认为浙江省依托政务服务网，着力打通部门之间信息孤岛，实现部门自建系统与政务服务网内数据的全面连接，解决“二次录入”问题。各部门通过政务服务网统一受理和办理相关事务，各行政服务中心进行实时检查，迫使部门提高工作效率。皇甫鑫、丁沙沙：《数据共享、系统性创新与地方政府效能提升——基于浙江省“最多跑一次改革”案例》，《中共福建省委党校学报》，2019年第4期。正如叶慧在《浙江加快推进“最多跑一次”改革综述》中所总结，“浙江有条件有能力实现‘最多跑一次”。叶慧：《激发浙江发展新活力 增强人民群众获得感——浙江加快推进“最多跑一次”改革综述》，《今日浙江》，2017年第8期。

（三）理论研究基础

在对“最多跑一次”改革的研究上，学者们从不同的理论视角对“最多跑一次”进行了研究和探讨，且随着改革的深化，研究视角也逐渐趋向多样化。其中，主要的研究理论包括服务型政府理论、政府流程再造理论、政府效能理论、整体性政府理论等等。

一是服务型政府理论。新时代以来，我国政府职能逐渐从管理型向服务型政府转型，服务型政府强调政府对企业和群众提供全方位服务，把有限的资源投入到教育、卫生、医疗、社会保障等民生工程上，提高人民生活水平，满足人民日益增长的物质文化需求。汪锦军认为“最多跑一次”改革所推动的一系列政府改革，加速了党的领导和政府服务能力建设的融合，为建立服务型政府夯实基础。汪锦军：《“最多跑一次”改革与地方治理现代化的新发展》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第6期。与之持相似观点的，段小平也认为“最多跑一次”改革坚守了服务型政府治理方便公众的价值导向，构建线上线下一体化“互联网+政务”服务体系，从管理本位过渡到服务本位，塑造令人民满意的服务型政府形象。段小平：《“最多跑一次”：“互联网+”时代政府治理角色的塑造》，《行政科学论坛》，2018年第1期。

二是政府流程再造理论。政府流程再造，是指运用企业业务流程再造理论和办法，将传统政府部门的组织机构、业务模式、服务流程等进行彻底重组，“变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等”来实现政府根本性的转型。戴维·奥斯本等：《再造政府》，中国人民大学出版社2014年版，第14页。我国的政府流程再造是作为构建服务型政府过程中的一项战略提出的。付翠莲等指出，“最多跑一次”改革是服务型政府进一步追求服务效率的流程再造的具体表现;政府流程再造与“最多跑一次”多层面的行政审批改革相伴而行，积极推动了服务型、效率型政府治理的转型与重塑。付翠莲、申爱君：《理念·逻辑·路径：浙江“最多跑一次”改革的三重维度》，《行政科学论坛》，2018年第1期。徐苑卉则采用实证调研法，从流程再造角度探索和总结出“最多跑一次”改革是政府主动开展的一次自我革命，包含政府内部流程再造、数据整合、组织重构、技术改造等内容。徐苑卉：《流程再造视角下的政府治理现代化研究——基于江山市的调研》，《管理观察》，2018年第13期。

三是政府效能理论。政府效能理论认为政府最首要的任务就是提高政府效能，这不仅包括行政效率、行政效益两方面，而且强调了行政机关在整个政府行政管理活动中的能力、效率和绩效。陈宏彩：《效能政府建设的框架体系与运行机制研究——基于浙江经验的实证分析》，人民出版社2009年版，第12页。陈宏彩认为“最多跑一次”改革是一场具有划时代意义的政府效能革命，它以数据共享和平台互通为基本路径，以体制机制创新和流程再造为核心内容，以信息网络技术为支撑，力图实现提质增效的目标。陈宏彩：《“最多跑一次”改革：新时代的政府效能革命》，《治理研究》，2018年第3期。何显明等在总结浙江省“最多跑一次”实施成效的基础上提到，浙江“最多跑一次”改革构建最强倒逼机制，通过人民群众直接批判的外置压力，将政府效能改革推向极限值。何显明：《新时代政府治理创新的逻辑》，《浙江日报》，2018年4月12日。皇甫鑫等通过研究发现，在当今大数据高速发展时代，充分发挥数据共享的驱动作用，并及时进行创新开发，可以有效提高地方政府的经济、社会、政治和管理效能。皇甫鑫、丁沙沙：《数据共享、系统性创新与地方政府效能提升——基于浙江省“最多跑一次改革”案例》，《中共福建省委党校学报》，2019年第4期。也有研究将政府效能与服务型政府放在一起讨论，认为效能革命和服务型政府建设相辅相成，提高政府效能的目的就是为了构建服务型政府。例如汪锦军认为机关效能建设优化了浙江的政务和营商环境，“最多跑一次”改革提升了政府服务效能，为服务型政府建设打下了坚实基础。汪锦军：《“最多跑一次”改革的创新实践和政府治理转型的新命题》，《中共杭州市委党校学报》，2018年第3期。

四是整体性政府理论。党的十八大报告强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，通过结构重组、流程再造等解决政府管理中存在的碎片化问题，形成整体性政府的改革模式。陈丽君等基于整体性治理的视角从群众需求导向、协作信任机制、数据共享应用三个方面进行阐述，指出改革整体性治理的关键在于信息技术的深入运用和对民意诉求的有效回应。陈丽君、童雪明：《整体性治理视阈中的“最多跑一次”改革：成效、挑战及对策》，《治理研究》，2018年第3期。郁建兴等从整体性政府理论出发指出，“最多跑一次”推动了整体性政府改革模式的形成，打破以往政府部门利益主义下的“中梗阻”，在提高行政效率，降低体制成本，规范行政权力方面提供了重要改革经验。郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》，2018年第4期。陈国权等也认为“最多跑一次”改革是一种“整体性政府模式”的构建，在线协作与数据共享有效地缓解了改革中公共事务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾，保证了“最多跑一次”承诺的有效履行。陈国权、皇甫鑫：《在线协作、数据共享与整体性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《国家行政学院学报》，2018年第3期。

综上所述，在“最多跑一次”改革与服务型政府、政府流程再造、效能政府以及整体性政府的讨论中，可以发现研究成果存在较大的交叉性和相通性，这说明“最多跑一次”改革不仅只适用于某一特定理论。可以说，“最多跑一次”改革是在“互联网技术+政务服务”的支持下，以“以人民为中心”和民众满意度为核心服务理念，通过政府流程再造，推动政府部门进行内部系统整合与协调，克服政府部门权力分散、“信息孤岛”和公共资源的“碎片化”等问题，提升政府效能，实现整体性治理，建设整体性政府。

三、地方实践与经验

2018年1月23日，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，中央深改办肯定了浙江经验并建议将其向全国推广。一方面，浙江的“最多跑一次”本身正在省内各市县多层级、多维度地推进;另一方面，起源于浙江的“最多跑一次”改革已在全国各地掀起了学习改革成功经验的热潮，地方特色明显地呈现了出来。郎友兴、舒畅：《累积性效应视角下的“最多跑一次”改革》，《观察与思考》，2018年第11期。“最多跑一次”“不见面审批”“零跑腿”“只跑一次”“秒办秒批”等等类似改革，虽然各地名称和做法不尽相同，实则推动“让人民群众进一张网办所有事”在理论和实践的探索中由承诺变为现实。

作为“最多跑一次”改革的发源地，浙江无疑也是此项改革的示范地，跑出了诸多浙江节奏。因此，对浙江省内各地“最多跑一次”改革的实践研究无疑是学者们关注的亮点。从浙江实践来看，衢州市是改革先行试点地区，是展示“最多跑一次”改革成效的一个“窗口”。衢州重点推进“就近办”“一件事”联办，着力提升营商环境，在“为人民服务”的宗旨下将“最多跑一次”从“新鲜事”逐渐变成“平常事”。李小园：《以“最多跑一次”改革撬动政府体制改革的全面深化——以浙江衢州市的探索为例》，《湖南省社会主义学院学报》，2018年第4期。姜裕富指出衢州市依托浙江政务服务网，根据审批事项相关度和办理集中度，整合不同部门行政资源，建立了完善的制度体系，为省里制定《政务办事“最多跑一次”工作规范》提供借鉴。姜裕富：《从简政放权到集成服务：行政审批制度的自我调适性改革——基于衢州市“最多跑一次”改革实践的研究》，《四川行政学院学报》，2018年第4期。除此之外，衢州还构建了“无差别受理”机制，大力推进便民服务信息化。余峰、金春华：《“无差别受理”衢州所有行政审批事项实现网上办理或预审》，http：//pol.zjol.com.cn/201804/t20180424_7105841.shtml。杭州作为省会城市，充分体现出移动办事之城的作风，在“简化办”“网上办”“就近办”“移动办”等方面取得了阶段性成效，跑出了“杭州加速度”。杭州市跑改办：《深化“最多跑一次”改革 打造移动办事之城》，《杭州》，2018年第35期。金华在全市实施“无证明城市”改革，成为全国首个“无证明”地级市;并在全省首推企业开办全程电子化登记;在全国首推“警医邮”便民服务，方便群众就近“一站式”办理各项交通管理业务。方正燕：《金华用真情践行“最多跑一次”改革》，《浙江经济》，2019年第12期。温州市制定了20多项制度文件為推进改革提供了制度保障;同时推行部门、社会、纪检监察三方联动共推督查倒逼改革，为改革保驾护航。王延申：《温州市以“最多跑一次”为目标深化行政审批制度改革》，《行政科学论坛》，2018年第1期。值得一提的是，温州构建了为侨服务“全球通”平台，建立为侨服务“1+6+X”体系，实现84项事项“跨国办理”，这不仅是“全球通”温商版平台，更是“最多跑一次”改革的海外升级版。项伟胜：《打造服务标准：“最多跑一次”改革的温州实践》，《浙江经济》，2019年第20期。另外也有专家学者和政府相关部门对浙江省其他地区“最多跑一次”改革进程和经验进行研究和归纳，例如诸暨市“一证通办一生事”吴飞坚：《“一证通办一生事”方便群众——诸暨市深化“最多跑一次”改革的探索实践》，《江南论坛》，2017年第8期。、台州“‘妈妈式服务+政务服务标准化”模式张瑞洋：《台州以政务服务标准化助力“最多跑一次”改革》，《中国标准化》，2019年第17期。、龙游县创新“龙游通+全民网格”模式刘根宏：《创新“龙游通+全民网格”模式 打造基层智慧治理新样板》，《政策瞭望》，2018年第8期。、湖州“‘标准地+承诺制+‘一窗代办”新做法湖州市发改委：《湖州“标准地”改革取得初步成效》，《政策瞭望》，2019年第7期。等等，这些实践经验的总结为浙江省乃至全国的全面深化改革提供了宝贵的借鉴。

放眼全国，“最多跑一次”改革实践已在各地推开，目前已普及全部内陆省份。因此，不少学者也研究了其他省份的“最多跑一次”改革的进展。2017年以来，江苏省以“不见面审批（服务）”为抓手，综合推进了网上审批、集中审批、多评合一、联合勘验、联合审图、全程代办等政务提速做法，营造良好的营商环境。李军鹏：《基于“互联网+”的放管服改革研究——以江苏省“不见面审批（服务）”与江苏政务服务网建设为例》，《电子政务》，2018年第6期。“最多跑一次”改革主要以政府自身改革和流程再造来提升群众的满意度;而“不见面审批”更加注重营造良好的市场环境，激发市场活力，注重通过行政效能提升来降低企业的交易成本。湖南自2018年1月起学习浙江省改革成功经验，积极探索云平台共建共享、大数据互联互通路径和方法，通过加强监管，减掉多余事项，提高效率，破除条块分割这“加减乘除”四手联弹，真正做到“数据多跑路，群众少跑腿甚至不跑腿”，比“最多跑一次”改革更强调政府信息平台技术提升和整合以及数字治理。江峡：《“最多跑一次”跑出湖南加速度》，《湖南日报》，2018年2月1日。2014年以来，广东省政务服务改革的创新典型不断涌现，特别是广州市的“一窗式”和佛山市的“一门式”服务，以及深圳市依托数据共享平台和社区公共服务平台实现的政务服务在线受理和全程协办，吕德铭、蔡天健：《推进“互联网+政务服务”的实践模式与创新路径——以广东省为例》，《经济师》，2017年第2期。与浙江省“最多跑一次”改革有着异曲同工之妙，都强调从满足民众需求角度出发，注重服务模式创新;但与“最多跑一次”改革将民众视为改革的中心相比，广东省更侧重于政府服务模式改革，注重政府自身行政效能的提升。2017年，武汉市深入实施审批服务“马上办、网上办、一次办”改革，通过精简审批事务，提升政府治理能力、改善市场营商环境、增强民众满意度与获得感。武汉市编办：《“马上办、网上办、一次办”攻坚办事难 打造审批服务最优城市》，《中国机构改革与管理》，2018年第4期。山东省全面推行“零跑腿”改革，几乎涉及公共服务和社会保障所有事项，最大程度上做到利企便民。山东省推进政府职能转变领导小组办公室：《“优”出获得感 “放”出新活力 山东省首批推出35998项“最多跑一次”事项》，《机构与行政》，2017年第11期。在“最多跑一次”改革理念基础上，“马上办网上办一次办”“零跑腿”等更加侧重于从政府供给角度出发进行电子政务改革，通过技术提升实现当即申报、当即办理、立等可取，并通过“自助”“代办”“中介”等多种服务形式，实现一次上门办结。

借助于中国的区域间竞争和区域间学习，更依托于我国日益增强的“顶层设计”的政策制定方式，刘涛：《数字时代的“简平治理”——评〈“最多跑一次”改革：浙江经验，中国方案〉》，《社会科学文摘》，2019年第10期。“最多跑一次”改革从浙江省辐射全国，在扩散过程中改革理念、技术支撑、工作机制、服务形式等方面存在许多相似之处。与此同时，由于经济社会文化发展的区域差异，不同地区因地制宜形成了多种改革模式，但归根结底都是地方政府坚持“以人民为中心”的发展理念进行自我革命，推进地方治理现代化的积极探索。不过，就“最多跑一次”改革的力度、深度、广度而言，浙江无疑是此轮改革的领跑者，很多省份在全面践行“以人民为中心”的改革上确实还有很大的提升空间。

四、问题及对策

“最多跑一次”改革是一场从文化理念、体制结构、运行机制、技术手段等全方位的改革，是从群众需求出发深化政府改革的一种全新模式。扎实推进各地区、各领域的改革，让改革目标和承诺成为现实成果才是改革的最终环节。学者们对改革过程中存在的问题和深化改革的对策也提出了不同的见解。

（一）“最多跑一次”改革存在的问题和制约因素

通过总结学者们的观点，大致可将改革中存在的问题总结为地方政府及部门条块分割、群众认知程度有待提高、制度障碍以及数据共享壁垒有待突破四个方面。戴志芳提出由于政府宣传不到位，许多老百姓对“最多跑一次”改革的理解程度不够，误以为所有事项都可以“最多跑一次”或者常常会因材料不全导致出现“多次跑”的现象。戴志芳：《多措并举提效能 方便群众在实处——全力纵深推进“最多跑一次”改革》，《浙江国土资源》，2017年第9期。郁建兴等从地方实践的内生问题和外部制度约束两个层面展开讨论，突出表现为部分地区和部门对于改革的目标认识还不够准确，且存在信息共享困难、长效机制不健全、法治困境等。郁建兴、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来》，《浙江社会科学》，2018年第4期。付翠莲等从政府官本位观念障碍出发，指出改革的发展仍受不健全的行政组织体制阻滞。付翠莲、申爱君：《理念·逻辑·路径：浙江“最多跑一次”改革的三重维度》，《行政科学论坛》，2018年第1期。温列恩认为运行碎片化与政府科层制结构的不协调、数字服务质量及群众体验感有待提高等问题是阻碍改革的关键因素。温列恩：《深化“最多跑一次”改革 构建整体性政府服务模式》，《中國行政管理》，2018年第6期。

此外，学者最为关注的问题是大数据共享的壁垒问题。例如，邓念国从政府条块分割体制、各部门数据管理自成体系、安全性和保密性相关法律仍然缺位、数据平台不统一、思想保守且固化五个阻碍因素阐述了政务大数据共享壁垒。邓念国：《“放管服”改革中政务大数据共享的壁垒及其破解——以“最多跑一次”改革为考察对象》，《天津行政学院学报》，2018年第1期。邓蓉敬通过走访和调研，发现由于数据共享开放存在壁垒、信息安全机制不健全、数据开放平台融合难度大、线上办事缺乏法律维权而导致业务系统缺乏协同、数据保护存在风险、集约建设难以推进、高效运转受到制约。学者也探讨了政府数据壁垒生成的内在机理是规范标准不一、部门利益冲突、体制机制欠缺、人员素质低下、平台建设滞后等多层面复杂因素。邓蓉敬：《“最多跑一次”改革中数据壁垒破解策略研究》，《图书情报导刊》，2018年第2期。

（二）“最多跑一次”改革深化路径

为了解决改革中存在的上述问题，学者们通过对治理理论的研究、对改革实践的深入探索，运用不同的理论知识从不同的角度提出了系统性改革的深化路径。

第一，树立“用户体验和群众评价”的价值导向和评判标准。郁建兴提出，“最多跑一次”改革的主语是民众，应以“最多跑一次”改革的推广及实现情况、人民群众对改革的满意度和认可度等作为评价改革成效的标准。郁建兴、黄飚：《超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验》，《政治学研究》，2019年第2期。李文峰基于两轮“最多跑一次”专项评估结果指出，若要继续深化“最多跑一次”改革，应当用好“最多跑一次”改革第三方评估“成绩单”，找出群众感受的“痛点”，查出企业办事的“堵点”，才能发挥改革创新价值最大效应。李文峰：《浙江“最多跑一次”的创新实效——基于“第三方评估”的报告》，《浙江学刊》，2018年第5期。

第二，破解企业投资项目审批和商事登记问题。兰建平从优化营商环境角度提出政府要积极主动地依靠技术手段的支撑，建立最优化的企业投资项目审批制度。兰建平：《以“最多跑一次”改革优化营商环境》，《浙江日报》，2017年9月28日。尹晓敏以杭州涉企类改革问题为例，认为提高涉企事项办理的标准化，解决“信息孤岛”“數据烟囱”等共享壁垒，加强办事指南宣传力度和咨询服务质量，完善监督机制，破除中介服务“中梗阻”等迫在眉睫。尹晓敏：《杭州涉企类“最多跑一次”改革问题研究》，《浙江经济》，2018年第24期。

第三，加快转变政府职能，推进职权法制化制度化。金雪军认为必须进一步厘清政府部门权力，合理运用法治方式和思维，构建职责落实、权利运行规范化、标准化和制度化的政府部门。金雪军：《深化政府改革的新动力》，《浙江日报》，2017年9月13日。由于改革的深入推进，对法律制度的需求越来越全面和细致，针对改革暴露出来的法律法规缺陷，赵光勇提出，地方可以通过立法程序调整地方性立法范围内的事项;而属于中央层面的法律法规制度，则需要通过多种方式推动国家立法根据实际情况进行调整和修改。赵光勇、辛斯童、罗梁波：《“放管服”改革：政府承诺与技术倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肃行政学院学报》，2018年第3期。陈柳裕指出要通过地方性立法明确改革主体的行为规则，必须严格执法，以绩效评估法制化提升改革效率。陈柳裕：《提高运用法治思维和法治方式能力》，https：//zj.zjol.com.cn/news.html？id=750763。

第四，重点破解数据共享壁垒。面对政府部门间的数据共享壁垒，陈国权提出要在法律允许的范围内打破部门间的保护主义，提高协调和统筹能力;但数据共享并不意味着所有数据都需要共享，应依据实际情况考虑法律、数据安全、必要性三个限度。陈国权、皇甫鑫：《在线协作、数据共享与整体性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《国家行政学院学报》，2018年第3期。易龙飞认为政府是“互联网+政务”规划和推广的顶层设计者，建立健全数据共享机制，尤其是要明确数据相关部门的权利和义务，落实各方责任追究制。易龙飞：《“最多跑一次”改革：政治价值与技术理性的内在耦合》，《中共杭州市委党校学报》，2019年第1期。邓念国（2018）从机构完善、机制整合、法规健全、技术支撑、理念转型、考核问责等方面阐述破解政务大数据共享存在的诸多壁垒。邓念国：《“放管服”改革中政务大数据共享的壁垒及其破解——以“最多跑一次”改革为考察对象》，《天津行政学院学报》，2018年第1期。

综上所述，“最多跑一次”改革承诺的实现程度取决于政府的落实力度，如何持续推进改革不仅是要注重“以民为本”的价值理念，更需要技术的创新和支持。如何建立改革的全方位监督和评估指标体系、如何提高政府行政人员的综合素质和服务能力、如何把浙江省“最多跑一次”改革跑向全国等等，这些研究方向具有迫切性和现实针对性，学者们应加以关注和重视。

五、改革评述与展望

综观“最多跑一次”改革的相关研究成果，国内学政两界从多层次、多维度对该主题的理念和内在机理、研究视角、地方经验和做法进行了论述，深层次地挖掘了改革存在的问题，并试图从实际出发给出具体的解决对策。

从改革的内在机理看，“最多跑一次”是由民众需求推动，“互联网+”做技术依托的具有累积性效益和逻辑上递进关系的全方位改革。学者们从经济、领导决策、地方文化、信息技术等方面探索了改革的支撑条件。从研究视角看，学者们从服务型政府、政府流程再造、政府效能理论、整体性政府等视角切入“最多跑一次”改革，探究了它们之间相互推动的逻辑关系，丰富了“最多跑一次”改革的理论基础，体现了当前“最多跑一次”改革研究的多元化和灵活性。从地方实践和做法看，“最多跑一次”改革提出后，不少省内和省外地区都在结合自身地方特色的基础上启动了相似的政府改革实践，作出了不同程度的创新，使改革更具多样性、灵活性和适用性。从改革存在的问题看，研究发现的大部分制约改革发展的因素在现实改革中都有所体现，特别是数据共享的壁垒问题，随着政府的数字化转型，推进数字技术与政府革新的结合依旧值得关注。

综合看来，“最多跑一次”改革是浙江省创新“省域治理现代化”的改革样本，研究领域仍有很大拓展空间。首先，目前的文献主要从宏观和中观的角度阐述改革的内涵、本质、措施、问题及深化路径等内容，但是缺乏对改革内部实施机制的深度探索;其次，研究方法较单一，当前研究虽然是多视角和多理论，但多数都采用了文献研究的方法，定量研究尚有填充空间，缺少实际调查和数据分析，说服力相对不足;再次，整体研究结合个案研究成果较少，特别是我国其他省份对浙江省改革经验和创新大多数还停留在政府相关部门或公务人员撰文总结地方改革成功举措，缺少与改革障碍相关的论述。例如如何借鉴浙江经验推动外省政府服务能力和效率的提升，如何认识其他省份改革措施与浙江省的不同和创新之处等等都存在大量研究空白，也从一个侧面说明该类学术研究可能有失于褒扬的偏颇。

综上所述，未来关于“最多跑一次”的研究应在完善和弥补现有理论成果的基础上，开拓新的方向和课题。今后专家学者们在多学科综合运用的同时，还需要在深入理论研究的基础上加强定量和个案研究，增强研究的说服力和可信度;随着改革的不断推进，要对“最多跑一次”改革中逐渐暴露的问题进行追踪调查，注重结合改革实践的时代性和动态性，特别应关注省域内/间改革的不均衡、不充分的现实，追踪其深层的影响原因，以便更快地推进治理体系和治理能力现代化;随着“最多跑一次”改革向非政府公共领域的拓展，要对社会、公众等主体推动改革的作用等方面的研究加以拓展。改革永远在路上，理论创新就无止境。在未来相当长时期内，“最多跑一次”改革仍然会是公共管理领域研究的重大课题。

（责任编辑：林赛燕）