西部“强省会”县域的发展经验

陈茂哲

摘 要：县域的发展是我国经济社会发展的基石，对西部地区来说更是省域均衡发展的基础。然而，县域作为一地行政区划很容易将自身发展困于县域所辖的“一亩三分地”。西部大开发战略实施以来，我国西部省会城市发展极快，西部“强省会”的县域因靠近省会中心城区，相较省域内其他地区通常能获得更多的发展机会，获得更快的发展。同时西部“强省会”的县域在区域平衡发展中也承担着转接和带动作用，需要在省域平衡发展中发挥更大作用。

关键词：“强省会”;县域发展;四川省;新都区;经验

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）08-0018-03

西部大开发战略实施20年以来，“强省会战略”是西部各省份推进全省发展的普遍选择，西部省会城市由此获得了极大发展，但济南、南京等省会城市被中央巡视组点名批评“引领带动作用不够”。这传递出加强省会城市、中心城市的带动作用，已经上升至国家层面的要求。据研究显示，我国2015年十大“强省会”城市6个在西部地区[1]，2018年这一比例上升为7个在西部地区。2018年这7个“强省会”和其经济占全省经济比分别是银川（51.32%）、西宁（44.9%）、成都（37.72%）、拉萨（36.6%）、西安（34.17%）、兰州（33.14%）和昆明（29.12%）[2]。其中成都市是西部“强省会”的代表，它以仅占四川省19.58%的人口贡献了全省37.72%的经济总量。在2018年12月27日发布的《全国省会城市首位度发展报告》中，成都市以总指标综合得分排名全国第一，其规模首位度和功能首位度方面分别排名全国第二、第三位。

然而，成都“强省会”的地位却也给它带来了负面影响，常引发争议。所以，2018年6月，四川省为解决省内区域不平衡的问题，提出构建“一干多支、五区协同”的区域发展新格局。不过，四川省想要突破区域发展不平衡问题，并不是通过“打压”成都的发展来实现，而是要继续支持成都发展，充分发挥“主干”引领带动作用[3]。在成都引领省内其他城市发展的过程中，成都所辖的县域，如新都区、龙泉驿区和双流区等因处在成都中心城区和其他城市之间，对承接“一干多支、五區协同”区域发展战略发挥独特作用，所以县域自身的发展尤为重要。我国西部“强省会”的县域在区位上属于省会城市的城区，经济上又相对独立，发展优势突出，谋求发展的关键在于突破传统“等支持”的发展思维和区位的限制，需要将自身发展融入更大的发展机遇，在更大的区域和领域范围中找出路。本文以成都市新都区为案例，分析新都区发展经验，可以为其他西部“强省会”县域发展提供借鉴经验。

一、新都区概况

新都区位于成都市的北部，原称新都县。新都县于1983年归成都市管辖，于2001年设立成都市新都区。在2018年初，成都市提出要打破城区的“圈层结构”，将中心城区范围扩大至第二圈层，新都区升级为成都市中心城区[4]。截至2019年12月，新都区下辖7个街道、2个镇;截至2017年，新都区域面积497平方千米，常住人口90.1万，户籍人口77.2万。①在区位上，新都区是成都金青新“大港区”的重要组成部分，成德绵经济带重要节点城市，而且新都区还位于“南丝绸之路”的起点城市，紧邻“中欧班列”的始发站。在轨道交通方面，成都地铁3号线和5号线已经连通了新都区和中心城区。在快速路方面，金凤凰高架新都段和天府大道等贯通成都市的交通要道已经开始在新都区修建。快速、多选择、运量大的交通方式，使新都实现了与成都主城区的无缝对接，人和物的流动更加快捷方便。

2019年10月8日，中小城市发展战略研究院发布《2019年中国中小城市高质量发展报告·绿皮书》。该报告对中国中小城市做了广义上的定义，认为中国的部分大城市的市辖区尽管在规划上已经属于城区，但是因为远离中心城区，在经济社会发展中仍然相对独立，所以中小城市还应包括部分距中心城区较远的市辖区。②据此定义，新都区仍属于广义上中小城市范畴。这份报告从综合实力、绿色发展、投资潜力、科技创新和新型城镇化质量五个维度，系统、全面显示我国中小城市发展状况。其中新都区在五个维度均进入了百强榜，分别是年度全国综合实力百强区38名、年度全国绿色发展百强区56名、年度全国投资潜力百强区58名、年度全国科技创新百强区84名、年度全国新型城镇化质量百强区56名。

在东部省份的中小城市占据绝大多数的榜单中，新都区在五个排行榜中均能上榜且占据中等层次，可以说明新都区在自身发展途径上有独到之处。有学者认为我国西部县域地区应在区域发展中找准自身定位，只有这样才能从省会向外辐射的“通道”，变成“转接站”，以城市为中心、交通干线为网络，把点线面带全部覆盖[5]。新都区的发展过程就找准了自身定位和特色，实现了自身发展。本文接下来将对新都区经验成就进行总结。

二、新都区推动特色产业发展

新都区抓住我国推进“一带一路”倡议带来的对轨道交通、航空装备制造业和物流服务产业发展的机遇，出台了《关于加快轨道交通、航空、现代物流三大主导产业发展的扶持政策》等政策文件，对新兴高科技产业进行布局，有针对性地强大战略性新兴产业，确定了带动经济社会发展的“三驾马车”。

（一）建设轨道交通产业生态圈

中国高铁代表的轨道交通产业是我国高端装备制造业的“名片”。“十三五”规划中，提出要加强轨道交通产业的领导地位，建设具有国际竞争力的轨道交通设备产业链，促进新型城市轨道交通设备的研发和产业化。“中国制造2025”战略中也将建设世界领先的现代轨道交通产业体系列为十大重点领域之一。中国的轨道交通行业拥有巨大的市场，有研究表明中国的轨道交通投资仅“十三五”期间就将达到两万亿元。而且新都区处在“南丝绸之路”的起点，紧挨“中欧班列”的首发站，从成都出发到欧洲仅用10天左右的时间。“一带一路”倡议带来了欧亚轨道交通产业发展的机遇，新都牢牢抓住了机遇，将自身的发展潜力定位到了全球。

新都区从2014年建设中车成都轨道交通产业园，用四年多的时间从无到强，在新都区石板滩镇打造出一个轨道交通产业新高地。至今产业园中已经吸引了庞巴迪、今创、德国克诺尔等20余家相配套的企业，交通产业的生态圈正在形成[6]。2018年10月12日发布的《中国城市轨道交通产业发展潜力报告》中，成都市居中国第四，新都区已成为投资轨道交通产业最有投资潜力的地方。

（二）军民融合产业蓬勃发展

航空装备制造业是新都区布局的另一个高精尖产业。新都区充分利用了坚实的工业基础，区域内拥有规模以上的机械加工企业121家，深入发展军民融合产业并依托军工企业和科研机构建设了航空工业园区，促进航空工业的发展。目前，新都区已与成都飞机工业（集团）有限公司签署了协议，按照国家军民融合发展战略，成飞将在新都区放大70%的大型零部件生产能力，产值预计超过100亿元[6]。这为新都区航空装备制造业的发展提供了强有力的支撑。

新都区军民融合产业园正在形成一条以航空发动机的研发和制造为主导，扩大维修和服务产值的产业链。新都区的目标是要将航空产业园建设成中国顶尖的航空发动机研发中心，国家军民深度融合发展试验区，将军民融合发展的优势彻底发挥出来[7]。

（三）城乡融合新经济增强新都区发展底气

新都区是成都市的近郊区，区内还有许多的乡村地区，推进城乡融合发展是新都区发展战略之一。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划提出了加快中小城市发展的步伐，朝着提高质量和增加数量的方向发展。党的十九大报告也提到了乡村振兴战略，该战略的目标是到2020年基本完成乡村振兴的制度框架和政策体系，到2035年实现农业和农村的现代化，到2050年实现全面振兴乡村地区。在2019年7月于四川省举行的县域经济发展大会再次强调县域发展主要方向应采取因地制宜、特色突出的措施。

新都区不仅有轨道交通和航空装备制造业等新兴高端装备制造业，而且在“特色新镇”、电子竞技和音乐文创等新经济领域也有建树。在《新都区四级规划体系成果》中“特色新镇”一词多次出现。新都区根据本区城镇的资源优势，着力发展三河天府沸腾小镇，斑竹园乡村音乐小镇、马家尖峰运动小镇和新繁蔬菜电商小镇四个“特色新镇”[2]。其中，沸腾小镇利用紧挨大熊猫基地的优势，主要发展火锅文化;乡村音乐小镇与四川音乐学院合作，主要发展乡村音乐文化;运动小镇依托镇内沙地资源，主营运动体验项目;蔬菜电商小镇则培育绿色有机蔬菜与电商合作开拓销路。新都区创新“特色新镇”指导建设模式，在四个小镇同时设立建设指挥部，创新采用“工作专班+属地镇街+运作企业”工作推进模式，四名区主要领导人负责总揽协调建设、规划、农业、林业和其他职能部门的协作。在电子竞技等新兴行业方面，新都区在2018年7月与腾讯科技签订协议，加强电子竞技的合作，建设电竞产业链。新都区重点建设国家贸易和物流港口建设功能区，促进物流和电子商务产业的发展。

乡村的振兴和新经济的助力正在为新都区更高速的发展提供坚实的基础。新都区抓住机遇，明确自身产业定位，创造了一个又一个高质量发展案例。

三、新都区集聚科技和人才资源

县域发展最根本的保障是科技实力和人才储备，新都区发展新产业关键还是在于培育县域内自生创新能力。截至2019年4月，新都区与企业、大学和研究院所共同建设的研究项目有74个，国家级重点实验室4个，国家级技术中心6个，博士后工作站1个，院士工作站9个，省市级科研院所46个。

在培养区域科技创新能力方面，新都区和西南交通大学共同建设了“高速铁路运营安全空间信息技术国家地方联合工程实验室（简称国地实验室）”，与电子科技大学共建“新都智能制造协同创新中心”。与此同时，北京鼎汉技术西南研发中心、新誉集团西南技术中心、中车西南研发中心已在新都设立。新都区还出台了《新都区大力发展轨道交通产业专项政策26条》，内容涵盖设立轨道交通行业发展基金、支持重大项目的实施和总部经济的引进、鼓励地方支持能力的提升、支持产业联盟的建设，促进了科学技术的转型与协同创新等。2018年10月，国际轨道交通产业发展新都峰会在成都举办，会上宣布国内首个轨道交通大数据研究基地将在新都区建立。通过及时发布“双创”优惠政策100余条，吸引国内首个高铁运营安全空间信息技术实验室落户新都，助力“蜂云谷”聚集孵化器和研发实验室8家，入驻企业93家。

在吸引人才方面，新都区积极优化人才环境，畅通高校人才就业渠道，实施人才引进计划，为加快新都区发展提供强大智力支持。新都区主动探索适应本区域发展需求的人才战略，推出“新都人才新政24條”为优秀人才来新都工作提供保障[8]。又制定《新都区技能人才十三五规划》和《高技能人才引育工程实施办法》，强化人才储备和明确人才奖励制度，对在新都区工作并且落户的人才给予一次性生活补贴。为引进从事轨道交通的高层次创新型人才，新都区向符合条件的个人提供最高200万元人民币的资助，并向符合条件的创新团队提供最高300万元人民币的资助。同时，新都区政府通过传统媒体、微博和微信等新媒体渠道及时发布“新都人才新政24条”政策，加大政策宣传力度。新都区人社局积极主动服务，在人才住房保障、家属安置、创新创业方面坚持做到合理化要求有求必应，仅2018年就引进人才入户2 340人;2019年，区人社局还组织考察组前往上海、武汉和长春等地高校，招纳31名“双一流”人才;积极组织“蓉漂”主题人才招聘会。

除上述措施外，新都区政府还主动作为，调研企业问题，主动收集企业需求，为企业发展和人才引进等方面出谋划策。

四、新都区打造优质营商环境

新都区确定特色产业，促进产城融合，接下来就是要做到留住资源。真正保留资源的方法是让市场充分作为。新工业发展和创新的动力来自企业，而政府需要做的是使企业在良好的市场环境中充分发挥自主能动性。2019年，在国际化营商环境建设年工作大会上，新都区提出了提升营商环境的任务表，指定了部分营商环境指标要达到国际和国内先进水平，建立具有地区特色的营商环境体系，从而实现资源的有效配置，充分激发市场活力。《2019年中国中小城市高质量发展报告·绿色书》中列出的投资潜力、科技创新等领域与商业环境的发展水平紧密相关。新都区能进入全国百强排行榜与其努力改善投资经营环境息息相关。

新都区降低企业“四项成本”，提高企业活力。推进税收优惠政策，严格执行减税政策措施;降低企业用地成本，对新型产业和高科技企业用地予以减免甚至免费优惠;降低企业日常能源成本，实施提升企业获得电力和燃气等能源便利度，降低全区一般商业用水用电价格;降低制度性交易成本，深化“放管服”改革，提高政府服务能力和水平，降低企业经营成本。

新都区实施“五个支撑工程”，帮助企业经济转型升级。加强培育市场主体力度，全面增强企业效益和竞争能力;加强产业转型升级，实施新经济发展培育计划，着重电竞、音乐和文创经济发展;加强技术创新支持，帮助企业掌握核心技术，鼓励民营企业和军工企业融合发展;加强资金融通支撑，搭建银行和企业对接合作平台，破解企业融资难、融资贵、融资慢等问题，解决企业发展过程中资金困局;加强人才强区支撑，实施“人才新政24条”和“香城英才计划”，为各类人才提供保障。

新都区着力做好“五个服务维度”，营造优质市场环境。维护公平公正公开的市场秩序，依法规范市场秩序，建立健全社会信用体系;切实维护企业合法权益，建立健全知识产权保护机制，使投资者和研发者消除后顾之忧;建立政务和政策公开制度，政府主动利用主流媒体和全球媒体发布重要政策信息，让市场主体能第一时间了解最新政策，掌握政府规划;为企业提供司法保障，建立各类专业法律服务平台，为企业提供上市融资和风险化解等方面的援助;提高政府服务水平，发挥互联网沟通信息作用，积极做好企业的服务员。

五、总结

从新都区的经验可以看出，突破思维和区位的局限性对西部“强省会”县域经济的发展至关重要。在全球化和“一带一路”倡议蓬勃发展的背景下，不能孤立看待县域经济，要将县域发展融入本省和国家发展大战略，将区域比较优势转化为竞争优势，并将其与国内外市场总体需求紧密结合[9]。西部地区“强省会”的县域要发展，需紧紧把握省会中心城区的发展趋势，关键在于将区域外部产业发展机会引入，重点在产业布局、交通连接、基础设施和政府企业关系等方面加強协调，充分依托科技发展的潜力，积极主动吸纳人才，成为全省、周边城市经济社会发展的重要支点。

参考文献：

[1]王树华.“强省会战略”之辩[J].决策，2017（4）：45.

[2]吕振奎.强省会的现实——对比11省首位度排名[DB/OL].360个人图书馆，（2019-06-12）[2019-12-23].http：//www.360doc.com/content/19/0612/06/51645114_841885297.shtml.

[3]朱昌俊.强省会成都的“反哺”行动[J].决策，2019（Z1）：28-30.

[4]吴志明，潘兴扬，周淼葭.打造特色小镇集群 新都意在构建蓉北新中心[J].当代县域经济，2018（8）：38-41.

[5]张玉杰.以“新型开放”助推中西部社会经济发展[J].晋阳学刊，2016（5）：132-138.

[6]车文斌.成北新都产业重塑接轨世界[J].当代县域经济，2019（4）：30-35.

[7]成都市军民融合产业特色基地——新都区[J].军民两用技术与产品，2017（5）：52.

[8]周国全.新都区：优化环境 做强人才集聚的“磁场”[J].四川劳动保障，2019（4）：59.

[9]连涛.经济新常态下县域经济发展模式研究[C].中国城市规划学会会议论文集，2018：1327-1335.