乡村振兴战略背景下边境地区乡村治理研究——以广西那坡县为例

付秋梅 何玲玲

(1、2.南宁师范大学，广西 南宁530299)

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体 系和治理能力现代化。”[1]党的十九大报告中进一步明确了国家治理体系和治理能力现代化将逐渐地推进，并于本世纪中叶实现。期间，乡村治理现代化是推进国家治理现代化的关键环节和重要领域。

在政策导向下，近年来乡村治理的研究呈现爆发式增长。通过梳理文献发现，已有研究主要集中在以下两个角度：一是横向系统性研究。这部分研究把乡村治理纳入到我国“三农”问题范畴中，亦即农村问题，研究对象包括农村治理问题涉及到的广泛内容。如治理主体、治理逻辑、治理困境、治理目标、治理模式、治理环境、治理路径等的研究。郑文宝认为乡村社会功能的变迁与调整是乡村治理的根本原因[2]。在多元共治的治理结构下，乡村治理主体拓展至包括乡镇政府、村民委员会、农村社会组织、新型农业经营主体在内的政府、农民、市场、社会等四维治理主体[3]，村民小组自治模式[4]、片区治理模式、四直为民治理模式[5]的出现，使得乡村治理模式更加多样化；但我国乡村治理存在国家与农民关系失衡、乡村治理内卷化和去政治化[6]、治理方式陈旧、治理范围狭窄[7]等问题，亟需推进乡村治理转型提质；赵一夫认为党领导下“三治”相结合的乡村治理体系和开放的多元化治理格局是中国乡村治理的发展趋向[8]。二是纵向层级的研究。这部分研究基于治理层级或基层政权的视角展开，研究对象侧重于基层治理自上而下的运作过程，“基层治理”“地方治理”“村级治理”等说法也随之产生。按照乡村治理机制的变迁，中国乡村治理发展可以划分为乡镇自治、人民公社制、乡政村治和乡村共治四个阶段[9]，村治空间中交织着行政权力、村庄治权、经济权力和道德权威四种主要的权力类型[10]，村民自治是补充国家力量之不足的产物，既是来自于村民的自我治理活动，同时又是一项国家治理制度安排[11]。

纵观已有文献，乡村治理的研究“应然”多于“实然”，“呐喊”富于“实践”。已有文献主要是在制度或结构的范式下，从宏观视角对乡村治理系统进行研究，对微观治理单元的研究较少，一定程度上制约了理论解释力。乡村治理是一个重要而特殊的区域，具有丰富性和差异性，因此，“实然”研究占有重要席位。广西边境地区是集边境地区、民族地区、革命老区和贫困地区为一体的特殊区域，其乡村治理绩效直接关乎国家治理现代化进程。本文以与越南交界、云南接壤的典型边境区域那坡县为例，通过运用田野调查方法深入研究制约其乡村治理的内外因素，并提出可行性路径选择，以期为边境民族地区乡村治理提供可资借鉴的经验参考。

一、那坡县乡村治理现状

那坡县属于典型的“老、少、边、山、穷、困”地区，是国家扶贫开发工作重点县、石漠化综合治理重点县、广西深度贫困县。“十三五”时期，那坡县共有59个贫困村13670户53768贫困人口，贫困发生率高达28.2%，是广西贫困发生率在25%以上的5个县份之一，其中有38个村5747户22500贫困人口居住在人多地少、生存条件十分恶劣的大石山区，占贫困人口的41.8%，有68个行政村被列为广西壮族自治区“十三五”时期深度贫困村，占全县130个行政村(社区)的52.3%。①贫困人口覆盖点多面广，贫困程度深沉，是广西精准脱贫中的“洼地”。

表1 那坡县2015-2018年贫困状况

那坡县贫困户的致贫原因较多，且各类致贫原因中人口比例较高，部分贫困户的致贫原因属于多维因素共同作用，这就导致了那坡县精准脱贫的复杂性、艰巨性。从主要致贫原因来看，排前三位的分别为：缺技术3668户，占贫困人口的36%；缺资金3225户，占贫困人口的32%；自身发展力不足842户，占贫困人口的8%，三者造成的贫困户合计占到贫困户总数的76%。由此窥见，一是技术短缺已经成为贫困群众精准脱贫最大的拦路虎；二是虽然中央和自治区针对那坡县投入了全方位扶贫，但是由于贫困点多面广，贫困基数大，扶贫资金缺口仍然较大；三是需要引起特别关注的，贫困群众自身发展力不足在“贫中之贫、困中之困”中日益凸显，俨然超过了因病、因学致贫等主要致贫因素，“造血式”扶贫有待进一步开发。

图1 那坡县2015-2017年城乡居民人均收支情况

那坡县是典型的“两高、一低”特征的边境深度贫困地区(“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高，“一低”即人均可支配收入低)。从图1来看，自2015年举国上下大力推进脱贫攻坚战以来，那坡县城乡居民人均可支配收入差距仍然较大，城镇居民人均可支配收入是农民人均可支配收入的2倍。三年平均来看，农民人均可支配收入不足5500元，而农民的人均可支配收入仍低于现金支出，“入不敷出”现象依旧普遍。

二、那坡县乡村治理中的主要问题

(一)产业发展基础薄弱，结构单一

那坡县域内2/3以上地形为山地和丘陵，土地资源、水资源严重匮乏，自然环境恶劣，农牧业发展先天性条件不足，贫困户更多是靠“单打独斗”；区位条件差，交通不便，市场可达性差，运输成本高，一二三产业发展受到限制；生态环境脆弱，石漠化地区多，林地面积少且多为生态保护区，工业生产发展困难；边境一线居民居住分散，边贸互市点少，电商、物流等新兴服务业发展较慢。

课题组通过实地调研那坡县北部边境深度贫困点——念井村西马屯，从与驻村第一书记访谈中了解到，西马屯共有10户63人，村民居住在山坳中，崇山万岭，严重缺水缺土，只能靠在石头缝里种庄稼度日，由于地质原因产量低，“石缝产业”发展更是难上加难。在2015年开展的扶贫工作中，全屯被列为低保户，2017年则被列为深度贫困试点村屯脱贫攻坚项目，建设投资了80万元实施砌墙保土、板蓝根种植工程,使附着在石头上的深贫人口得以可持续发展②。由此窥见，产业发展的基础十分薄弱。

(二)社会公共服务体系建设缓慢

1.基础设施建设滞后

那坡县边境深度贫困地区在经历了两年多的兴边富民攻坚战后，基础设施有了明显改善，但距离精准脱贫和消除绝对贫困的目标仍然相差甚远，主要表现在：交通方面，全县仍有13条97.3公里村级公路需要提级改造，326个自然村屯没有通水泥路，889个自然村屯未完成屯内道路硬化。安全饮水方面，仍有422个行政村3万余人的饮水安全需要进行提级改造。供电网络方面，目前仅有一座110kV中心变电站，没有建成双线环网供电，网架结构较薄弱，还有292个贫困村屯需要实施农网改造。移动网络方面，网络信号覆盖不强，部分抵边村屯只能接收到越南信号，有7个乡(镇)需建节点机房，村屯需建70个网络基站，256村屯未通宽带网络。

2.社会事业发展缓慢

健康扶贫工程建设方面，那坡县仍有8所县级卫生院没有污、垃等配套设施，13个乡(镇)卫生院、127个行政村卫生室标准化建设均未达标；多重保障制度补偿费用的“一站式”即时结算服务，仅在县级定点医疗机构实施，乡镇一级未覆盖到位，服务站点少，贫困覆盖面低，偏远山区贫困患者享受机会少；医务人员待遇偏低，工作积极性不高，大多乡村医生把村一级的基本医疗和公共卫生服务当成“副业”。住房保障工程建设方面，仍有82户无房户和1469户木瓦房和危房户亟需改造，特别是0—3公里边境一线深度贫困地区，坚守着守边固疆的重任，不能实施易地搬迁，由于受自然条件的制约和战争的影响，多为几户结成一个社区在山顶上生活，居住环境差，人畜不分离，目前尚有建档立卡贫困人口258户1142人无稳固住房或人均住房面积不达标的情况。教育保障方面，适龄学生辍学现象严重。从那坡县扶贫办获悉，该县共有370名义务教育阶段辍学学生(其中建档立卡贫困户辍学学生196人)，目前劝返352人，尚有18人正在开展劝返工作(其中建档立卡贫困户辍学学生10人)。文化扶贫工程建设方面，文体活动场所利用率不高，发挥作用有限，贫困群众大多“日出而作，日落而息”，文化生活单调贫乏。

(三)涉外婚姻现象严重

那坡县由于地处祖国边疆且为民族地区，与越南边境人群交流密切，特别是在政治、经济和社会等多重因素诱导下，近年来涉外婚姻呈现增长趋势。据那坡县扶贫办统计，全县与越南通婚有1000多户，其中建档立卡贫困户共有350户，这些涉外婚姻生育的子女人数约2500多人，其中建档立卡贫困户家庭子女约为850人。由于涉外婚姻中的贫困户双方文化程度都不高，边境地区的贫困家庭世代从事农耕养殖生活，经济上十分贫困，居住环境较差，而越籍新娘属于非法入境、非法居留又无法寻找外出打工机会，家庭生计重负都压在了男方身上，同时婚后子女养育费用也很高，所以正如图1所示，因婚致贫也是边民贫困的主要因素，占到贫困人口的3%。根据我国《婚姻法》第8条规定和《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》第5条规定③，涉外婚姻中的双方由于没有履行中国婚姻登记的法律程序，这种婚姻在中国不能得到法律层面认可。而涉外婚姻正当手续办理程序繁琐耗费较大，越籍媳妇得到中国国籍难度大，且子女落户必须要法定机构做出司法鉴定，经济负担较高。无法落户就无法同享低保、九年义务教育等政策福利，这就导致了贫困“边缘化” 问题突出。

(四)贫困群众内生动力不足

一是职业技能水平不高。贫困群众多从事简单的种植业和养殖业，农民“靠天吃饭”的现状依然存在，而外出务工的农民，也由于文化水平低而多从事机械化等技术含量低的工种。二是精神文化贫瘠。由于交通不便，信息闭塞，长时间形成路径依赖效应，热衷于打麻将、打纸牌赌博等不良文化生活；在扶贫领域中，一些群众“等、靠、要”思想严重，不以“贫”为耻，反以当上贫困户为荣，“要我发展”遮蔽了“我要发展”，被动进取取代了主动进取。

在与那坡县扶贫办副主任的访谈中，深刻了解到部分贫困群众的“等靠要”思想已岌岌可危。如百省乡那布村弄一、二社，虽然多年来县乡(镇)两级政府一直加强贫困治理力度，但用于支持农户发展产业的小猪、鸡鸭苗等，农户养一段时间就杀了吃光，产业难以持续发展。

三、那坡县乡村振兴的主要路径选择

(一) 以特色产业融合一二三产发展

小康不小康，关键看老乡，老乡们奔小康关键在于产业可持续发展。强化产业发展，确保每一户都有一个增收产业，形成高效价值链条，才能实现由“输血式”扶贫到“造血式”扶贫的转变。

1.推进传统特色农业发展

重点发展县级“5+2”和村级“3+1”传统特色产业，加大特色产业以奖代补扶持政策力度，而对于贫困户自主发展产业也要应补尽补，全力助推群众脱贫致富增收；同时，因地制宜，根据市场需求出发，积极培育其他传统特色产业。高效利用村级合作社、致富能人带头等主体，通过契约、服务、资产联结等形式和农户结成“利益共同体”，鼓励贫困户连片规模发展特色产业。加大对抵边一线贫困村农田水利设施建设的支持力度，可在现行建设补助标准的基础上给予倾斜提高。对于农户抵抗自然灾害能力不足问题，可通过政府主导，因地制宜扩大责任范围以及提高定损标准，积极宣传农业保险政策，鼓励农户积极投保。

2.大力推进示范工业集群

利用边境独特的区位、政策环境，通过扶贫工业示范园区项目的开发，提供制度保障、政策支持，引导边境深度贫困地区异地兴办劳动密集型工厂企业，引进投资。通过对劳动力需求的扩张积极吸收贫困群众，从而实现资金、技术、信息和市场经济观念意识的互通，使贫困群众就地就近就业增收，提升家庭幸福指数，带动本地经济发展。

3.推进边境互市产业发展

充分利用边境优势，做足“边”字文章，努力实现边贸扶贫全覆盖。一是加强互市口岸建设，增加互市点、对外贸易加工扶贫产业园建设，大力发展边境互市经济。二是集成化理念贯穿边贸产业发展，通过政策集成、资金集成、信息集成等资源集成，深化“边贸互助组+贫困户”模式，引导和鼓励贫困边民在家门口从事边贸行业，提高贫困边民收入。三是实施“易地搬迁+边贸扶贫+驻边守疆”机制，依托边民互市(点)区位优势，建设边贸扶贫小区，配套交易商铺市场和基础公共服务设施，鼓励3-20公里内的贫困户以及内地贫困搬迁到0-3公里边境定居，同时政策倾斜支持，发放边民互市证，引导参与互市贸易，可以进一步盘活边境贸易的同时，保障贫困群众有稳固住房，稳边固疆。

(二)利用粤桂扶贫协作助力社会公共服务体系建设

1.大力推进基础设施建设

针对目前那坡县基础设施建设缺口，要加大粤桂协作资金投入和政策倾斜，高效利用专项资金，对于破损不达标的村级公路进行提级改造，屯级土路山路进行硬化，加大水柜覆盖面，实现“一屯一水柜”，解决贫困群众饮水困难问题；对于新建通边抵边屯道路、抵边屯内道路硬化、产业路、饮水设施建设等项目的补助标准，在现行标准的基础上可以相应提高，对于深度贫困村屯的道路基础设施建设，不设户限，结合实际给予实施，推进水、电、路、网等基础设施建设，提升城镇道路的联通性以及村屯道路的可达性。

2.加快社会事业发展步伐

一是加强教育协作，组织结对帮扶学校选派部分骨干教师开展支教，选派名优特教师开展讲学、教研和业务交流，那坡县部分学校校长和骨干教师也可赴广东跟岗学习；针对辍学学生，联合广东省定点职业学校开展职业渗透式教育，切实消除辍学问题，提高职业技能。二是加强医疗协作，加强广东省对口帮扶医院与那坡县结对医院的沟通交流，提高结对医院额度，鼓励选派医务人员挂职坐诊及技术交流，引进先进医疗设施和技术，争取将惠民工程“一站式结算服务”落实到乡镇卫生院、村级卫生室，鼓励广东省医务人员、医学毕业生通过签订合同形式到那坡开展支医工作。三是加强住房保障协作，实施“扶贫车间+住房保障”模式，推广“田园式”扶贫车间，鼓励农业公司与贫困群众合作，规模发展种植和养殖产业，让贫困群众在家门口工作；推广“居家式”扶贫车间，在易地搬迁点中，鼓励和引进广东省劳动密集型企业进驻投资，让易地搬迁贫困群众实现在家就业。四是加强文化服务协作，坚持自上而下的“派送”文化方式与自下而上的“补齐”文化方式相结合，通过文艺汇演、文体活动、电影媒体等方式，开发红色文化和乡土文化，满足广大群众多层次、多元化的精神文化需要，让公共文化真正惠及民众。

(三)构建双重机制，着力解决涉外婚姻问题

涉外婚姻问题复杂，源头控制是关键。因此，需要在制度、政策机制上着手。一是制度保障简化流程。在边境县一级就近成立专门涉外婚姻登记机构，简化涉外婚姻合法手续办理流程，缩减涉外婚姻合法手续花费，减免子女落户所需要的司法鉴定费用，减轻与越南通婚的建档立卡贫困户的经济负担。二是政策支持共享发展。依照《立法法》《婚姻法》和《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》等法律法规户籍改革的文件精神，尽快制定专门针对跨境通婚问题的单行条例，并与越南国家进行沟通、协商，双方认同，制定实施可行的边民通婚法律，解决他们的婚姻合法化和落户难题。同时，出台相关政策，给予事实婚姻外籍媳妇同等享受贫困户、社会保险与救助、边民补助等相关政策，涉外婚姻家庭子女同等享受义务教育均衡等政策帮助。

(四)加强扶志扶智教育，提高贫困群众内生发展力

1.提高贫困群众思想意识

“弱鸟可望先飞，至贫可能先富，但能否实现‘先飞’、‘先富’，首先要看头脑里有无这种意识。”[12]贫困农民主体要有自发地想摆脱贫困，有对美好生活向往的需求，而提升贫困群众思想意识，并不能仅依靠贫困群众自身力量，因为长期的弱势累积形成的贫困文化大于转变诱因，仍需诱导干预优化外部系统。一是以奖代补诱导干预，在产业推进中，通过先种养，后奖补，依据各村资源优势，因户施策，鼓励贫困群众大力发展种养，形成竞相发展的局面，在乡村治理中，通过贫困群众责任分担，主动参与精准脱贫工作进行累计积分，按积分兑换成相应分值的生活用品。二是扶贫干部诱导干预，积极深入群众，面对面宣传讲解政策，想群众之所想，解群众之所惑，提高贫困群众脱贫自信心；三是脱贫致富能人诱导干预，用先进事迹，作为标杆形象无形中激发贫困群众“脱贫光荣”的思想动力，引导其拔高看齐。

2.开展职业培训，提升专业技能

根据乡镇产业发展的特点和贫困群众实际需求，分期择时举办“农家课堂”等形式开展农业实用技能培训，聘请专家、农林水利局等部门人员授予理论与技术知识并提供作业指导；请农业能人或脱贫致富带头人分享经验，让先富带后富，使贫困群众就地或就近提高农业专业技能，改变“靠天吃饭”的不利现象。依托当地沿边的优势，开展“边境贸易课堂”，鼓励边民积极投入到边境贸易中，拓宽增收渠道。根据城市发展需求，开展“就业转移课堂”，培训工种可为贴近群众需求的电工、家政服务、面点师、烹饪师等，进一步丰富贫困群众的就业技能。开展深圳—那坡两地扶贫协作课程，组织贫困家庭子女赴深圳进行先进技术技能培训，提高职业技术含金量。

结 语

要实现乡村振兴，推进国家治理能力和治理体系现代化，就必须提高乡村治理水平，创新乡村治理体系，走乡村善治之路。广西边境地区的乡村是离散型乡村，离散型乡村的乡村治理才是一种真正意义上的典型化的乡村治理。偏远的地理位置，封闭的地缘环境，落后的交通条件，使得广西边境地区的乡村治理面临着显著的外在制约与内在不足现实困境。经济基础决定农村公共服务供给体系的发展程度，经济驱动是摆脱贫困、改善乡村面貌的根本之策。因此，在新时代乡村振兴战略背景下，广西边境地区推进乡村治理，首先需要发展产业，把培育壮大产业作为推动脱贫攻坚、实现乡村振兴的根本出路。其次，从本质上说，乡村治理因人而变，因人而治，是以人为中心的治理，因此，在治理上关键要解决人的精神思想问题，要加强扶志扶智教育，提升贫困群众内生发展动力，培养其自我发展的能力。总之，只有从外在环境改善、内在发展动力增强两个维度双向驱动，才能从根本上实现广西边境地区的乡村善治。

注 释：

①本文中的数据均来源于调研时那坡县扶贫办提供。

②砌墙保土工程：即将山坳周围的石块抽离，外运土壤铺设成80亩深60公分可用耕地，供板蓝根产业种植。

③我国《婚姻法》第8条规定：要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系。未办理结婚登记的，应当补办登记。《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》第5条规定：中国边民与毗邻国边民在中国边境地区结婚，男女双方应当共同到中国一方当事人常住户口所在地的婚姻登记机关办理结婚登记。