全球气候治理及其特性探析

张胜玉 薛安邦

内容摘要 气候问题是环境治理议题中的重要议题，一直被国际社会关注。全球气候治理是环境治理中的一部分，但气候变化问题又与其他环境问题不同，被认为是21世纪对国际政治和环境治理最大的挑战之一。气候治理有其特殊性，需要全球各个国家“总动员”;气候治理引发南北政治问题讨论;气候治理关系全球气候正义和代际正义。

关键词 全球气候治理 环境治理 特性

1 引言

气候变化给传统的全球环境治理模式带来了严重的挑战，对气候治理的回应要远远超过对传统环境治理的回应。气候变化挑战不同于一般的环境问题，主要在于“气候问题的长时间尺度和跨代外部性、气候变化的大空间尺度与全球外部性、气候变化问题的不确定性特征”[1]，碳排放具有自由流动性、无边界性，这使气候治理比一般的环境治理问题（如酸雨）更为复杂，要考虑大气问题的溢出效应和历史沉积效应。

2 气候治理与环境治理的关系

环境问题的出现与人类的工业化进程密不可分。工业化发展追求高生产，但忽视对自然生态的保护，未经处理或不合格的废水、废气、废渣等肆意排放，人类过度追求经济效益带来对自然资源的大量消耗。

西方国家在工业化发展中，在20世纪30～60年代饱受环境问题的困扰，发生了著名的“马斯河谷烟雾事件”“伦敦雾都事件”“洛杉矶光化学烟雾事件”“多诺拉镇烟雾事件”“日本水俣病事件”“日本富山骨痛病事件”“日本四日市气喘病事件”“日本米糠油事件”，被称为环境史上著名的“八大公害事件”。这些严重的水或大气等环境污染事件带来了多人死亡、病重或产生后遗症，是人类工业化和城市化进程中值得警醒的事件。当前全球重要的环境问题有气候变化、臭氧层破坏、沙漠化、垃圾处理、海洋污染、热带雨林衰退、生物多样性减少等关系到自然生态本身和人类发展的问题。

环境问题不仅是各个国家发展应该关注的问题，更因大气污染、海洋污染、流域污染等具有跨域、跨界的特点，环境问题的全球治理需要国际社会的努力。环境问题的弥散性与超国界性和孤立国家主权的狭隘与政府能力的不足，促使国际社会将环境问题作为一个整体来加以治理[2]。

1972年，联合国在斯德哥尔摩召开第一次人类环境会议，发布了《联合国人类环境宣言》，倡议各国政府和人民为维护和改善人类环境，造福全体人民，造福后代而共同努力。1973年，联合国成立了环境规划署，专门负责全球环境问题的统筹和协调。1988年世界气象组织和联合国环境规划署成立了气候变化专门委员会，专门负责气候变化的评估、报告与咨询。1992年里约联合国环境与发展大会是继1972年大会之后的又一次里程碑式环境大会，将众多环境议题进行讨论，督促各国政府就环境问题采取协调合作，防止环境污染和生态恶化，促进人类可持续发展，通过了《里约宣言》《21世纪议程》《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》系列重要文件。

可见，气候问题是环境治理议题中的重要议题一直被国际社会关注。气候治理是环境治理中的一部分，但气候变化问题又与其他环境问题不同，被认为是21世纪对国际政治和环境治理最大的挑战之一。气候治理本身带来的争议主要有：治理与发展之间的矛盾、发达国家和发展中国家之间的“南北”矛盾、发达国家和发展中国家的责任分担矛盾。这也使气候治理具有其他环境治理问题所不具有的特殊性。

3 全球气候治理的特性

3.1 气候治理需要全球各个国家“总动员”

气候变化对传统的“主权观、安全观和利益观”带来挑战。碳排放问题的弥散性使气候变化问题远比任何一种环境问题更加需要全球总动员。温室气体排放具有“跨国外部性和跨代外部性”的特点，气候变化问题不同于任何其他环境问题，因为其治理将会影响到各个国家的社会经济发展全局，与任何其他环境问题相比给国际社会和秩序带来的挑战更大。

面对气候治理这一“无政府状态”的治理，截至2018年12月30日，在《联合国气候变化框架公约》下联合国已经召开了24届气候变化大会，历次大会由各缔约国政府参与，历次大会确定一个主题来商议气候变化应对的主要决议和行动。截至2004年9月，UNFCCC已经有189个缔约方，世界上大部分国家都积极参与到气候治理中。气候变化关系到人类未来的可持续发展和未来子孙生存的大问题，需要各个国家屏除己见，达致“合作共赢”。

3.2 气候治理引发南北政治问题讨论

气候变化根本上涉及发展问题。在国际领域发达国家和发展中国家的南北矛盾，主要在经贸领域和冷战时期体现。气候变化的治理将历史上发达国家和发展中国家的矛盾再次展现出来，气候政治的争论围绕着“南北”之间的发展问题集中展开。发展中国家与发达国家之间不仅在气候大会决策参与机会不平等，自身所具有的资源也不平等。气候变化对发展中国家的影响远远超过发达国家，由于发展中国家自身较为贫穷，有些国家资金和技术有限，其履行国际协约，实现发展转型有难度，其抵御气候变化的影响也有限，会导致贫穷加剧。在一定程度上，发展中国家公民的生命权、财产权、健康权，甚至是基本的生存权都会更大地受到气候变化的影响。所以，发达国家应该承担更多成本来帮助发展中国家应对气候变化。

气候治理制度和格局势必影响南北的根本發展，正因如此，气候治理的进程一直较为缓慢。国际合作进程受制于国家的利益需求和博弈，气候变化治理甚至会影响形成新的国际治理新秩序。随着气候变暖，北极冰川融化也会引起国家之间竞争开采能源，会引起新一轮的国家竞争，国际地缘和政治格局也会更加复杂。

3.3 气候治理关系全球气候正义和代际正义

为达成全球温室气体排放的限制性目标，需要各个国家进行温室气体减排。气候治理关系到发展问题，在伦理价值上关系到全球气候正义和代际正义。面对大气环境这一有限的“全球公共产品”，如果不加约束任意排放，必然会带来纯公共物品不可避免的“公有地悲剧”。国际社会试图通过约束性的国际协议来开展气候治理，但是约束性的排放涉及不同国家，以及当代和后代子孙的“环境权、生存排放权以及发展权”。生存排放权和发展权是紧密联系在一起的两个权利。亨利·舒（Henry Shue）的基本权利理论认为，生存的权利就是一种基本权利，基本权利是享有其他权利的基础，罗尔斯也认为生存和安全是生活的基本权利。亨利·舒和Steven Vanderheiden区分了生存排放和奢侈排放，他们认为只有生存排放才可以解释每个人的“基本权利”，只有“人均”原则才可以保障每个人的生存排放。

面对不同发展程度的国家，如果不能保障穷国基本的生存排放权，就等于抹杀了穷国人民的基本发展人权。而一味强调“人均原则”否认历史排放责任，就是否认发达国家长期以来先于发展中国家的排放沉积，限制了发展中国家的发展权。这都是极大的不公平、不正义。“大气中二氧化碳浓度从工业革命前的270 ppmv（百万分之一体积）左右提高到2005年的380 ppmv，约有60%来自2005年前人口不到全球15%的27个发达国家。”发达国家是温室效应的主要源头，但是全球气候变暖的责任却要所有国家承担。同时，讨论责任分担不仅考虑过去对当前的影响，也要考虑现在对于未来子孙的影响，代际正义贯穿于过去——现在——未来。气候正义与代际正义紧密相关。在气候治理中，应协调好不同原则的诉求，追求符合人类可持续发展和平等的气候正义和代际正义。

【参考文献】

[1]庄贵阳，朱仙丽，赵行姝.全球环境与气候治理[M].杭州：浙江人民出版社，2009.

[2]中国环境报社编译.迈向21世纪：联合国环境与发展大会文献汇编[M].北京：中国环境科学出版社，1992.