彰武县封山禁牧工作探讨

摘要    本文详细阐述了封山禁牧实施背景，分析了封山禁牧抓而不实的原因，并提出了针对性的建议，以期为彰武县封山禁牧工作提供参考。

关键词    封山禁牧;实施背景;原因;建议;辽宁彰武

中图分类号    S755        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）16-0186-02

彰武县是典型的生态环境建设与放牧型为主的畜牧业发展激烈冲突的代表。全县存栏牛20万头、羊50万只，虽然推动圈养十余年，目前仍有近40 %饲养量以放牧为主，放牧型畜牧增长模式几乎仍占全县畜牧业发展的半壁江山。全县从2004年开始实施封山禁牧，至今仍矛盾突出。本文对该县封山禁牧工作进行探讨，以期为当地经济建设和社会发展提供参考。

1    封山禁牧实施背景

1.1    源于保护生态环境

自20世纪80年代以来，人口激增与随之而来的开垦、放牧等经济活动不断蚕食大自然原本的样貌，干旱逐年加剧的现实使人们的生态恢复活动成效降低。广大农民能够轻易从事并获得明显增收的低成本、放牧型畜牧业在特定历史时期迅猛发展，与靠天吃饭的“种田”相结合，使农民在收入上更趋稳定。这也促进了乡村有序发展，丰富了田园生活，保障了农村基本稳定。同时也因为放牧活动时常毁坏幼林、季节性毁坏地表植被，形成“沙借风势”的扬沙天气被社会诟病，放牧者吸烟等因素偶尔引发森林火灾也是负面影响之一。因此，国家针对防沙治沙、森林管理、草原管理等在法律方面都规定有“禁牧”条款。

1.2    封山禁牧主要依据的3个法律法规的适用性

一是《辽宁省防沙治沙条例》（2009年5月27日辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过的地方性法规）。条例中明确规定，防沙治沙规划应当与土地利用总体规划、水资源综合规划、生态建设规划相衔接。市、县林业行政主管部门会同有关部门，依据上一级防沙治沙规划，结合本地实际，编制本行政区域防沙治沙规划。沙化土地实行分类保护，分为封禁保护区、综合治理区、适度利用区。彰武县乃至全市均没有编制防沙治沙规划，没有这个施政依据，县级政府就无法具体确定封禁保护区和综合治理区这2 个禁牧区域，也无法实施禁牧措施。二是《草原法》（1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的法律，2013年6月29日修订）。依据该法，县级政府为了草原的永续利用，保持草畜平衡，可以规定特定草原进行禁牧、休牧和轮牧区。同时县级政府支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍建设的义务。三是《辽宁省封山禁牧规定》（省政府令第238号自2010年1月15日起施行，属地方政府规章）。该规定为保护和培育森林资源，改善生态环境，依法依规而制定，封山禁牧范围为本省行政区域内所有林地。各级林业行政主管部门负责本行政区域内封山禁牧的具体工作。畜牧、财政、农业等部门按照各自职责，做好封山禁牧有关工作。

2    封山禁牧抓而不实的原因

2.1    广大农村养殖户要生活

对于农民养殖户而言，低成本繁育是核心。放养不用额外准备饲料，不占场地，产生的粪便也少，这对养殖户来说非常具有吸引力。一方面，政府要保护生态，另一方面，农民要生活。彰武县是畜牧业大县，一直在禁死和放活之间徘徊。禁牧工作外紧内松，毁坏幼林的情况每年都有发生[1]。

2.2    基础工作难以支撑

圈舍及场地建设、草料来源、储备场所、饲喂人员、设备、粪便清理设备和堆放场所等必备项使个体养殖成本几何倍数增长。放养与圈养方式的改变，给养殖户生活方式带来巨大影响，仅靠个人投入，利润微乎其微。

2.3    政府财力投入不足

县级政府每年都从国家和省市积极争取更多的畜牧业资金，用于各种圈养方向的项目，直接投资和补贴资金都有。但2013—2018年连续6年干旱让更多农民选择以畜补农，努力奔小康。目前，能从上级争取到的财政资金要想覆盖全县所有养殖户，并使各项指标达到全面圈养的标准，显然是杯水车薪。

2.4    养殖用地供给不足

近几年可供畜牧养殖的一般耕地和荒地几乎没有，使用林地需要办理征占审批，成本更高，土地资源限制了畜牧业整合发展出路。无法整合，还要民生。为使两者兼顾，地方政府更愿意保持现状[2]。

2.5    破解执法困境尚需时日

一是基层场站是林地管理的基层单位，但却没有执法权;二是村规民约是自律性规定，不能作为行政执法依据;三是乡镇综合行政执法队伍没有建设起来，完全依靠县林草局综合执法队伍，并不能及时高效管理是全县普遍存在的现象。这个问题只有随着森林公安转地方公安局和乡镇综合行政执法队伍建立后才能根本扭转。

3    建议

3.1    科学决策应因地制宜

新形势下，放牧主要影响两方面。一是影响生态环境建设;二是在美丽乡村建设提级升档的背景下，牛羊带着粪便污染问题仍以原有方式自由出入村屯，明显违背事物的发展规律。从长远发展考虑，灵活禁牧是大势所趋。利用“皇家牧场”优势，再现“风吹草低见牛头”情景，壮大个体养殖户经济并有序管理，消除负面影响考验的是政府治理能力。

3.2    全面禁牧之前应设置缓冲期

全面禁牧可效仿取消县城三轮车的基本操作，设定缓冲期（以3年为宜）公告全县，借助市场行为消解现实矛盾。有意向、有能力圈养的，抓紧时间改造圈舍、试练饲料储备、研究粪便处理途径等，1年初步探索、2年基本成型、3年完全适应。不适应的养殖户基本也能完成产业转型，不再养殖。缓冲期一过真正实施全面禁牧，民意聚合，阻力已降至最低。

3.3    缓冲期内应处理好的工作

3.3.1    关键性的持续畜牧业财政投入。尤其是3年缓冲期，争取省政府政策与资金支持，在土地使用、圈舍改造、储窖建设、饲料基地建设、粪污堆放与处理方面加大支持力度，加快建设速度。并将养殖户新购置的各种与养殖相关的机械设备纳入农机补贴范围[3]。

3.3.2    解決缓冲期内牛羊粪便污染村内道路问题。解决牲畜粪便污染村内道路的，现阶段就按“谁污染谁治理”原则，由造成污染的养殖户进行及时清理。

3.3.3    做好饲草饲料多元化工作。例如尝试开展灌木饲料林的利用。对各乡镇现有小叶锦鸡儿灌木林进行试验，待效果获得养殖户认可后再以其个人承包的用材林地和承包荒地或一般耕地建设此类灌木饲料林。

3.3.4    继续对重点保护区域进行禁牧。尽量不采用全时段禁牧，在夏季和秋季水草丰茂时（非森林草原防火期），应允许在重点保护区域以外的区域内放牧[4]。对造成国家、集体、他人财产损失或损毁幼林、草原的违法行为依法处理。

4    参考文献

[1] 杨海平.渭源县开展封山禁牧工作的困境与思考[J].甘肃林业，2018（6）：29-30.

[2] 南天慧，吴杨.朝阳市封山禁牧工作刍议[J].防护林科技，2014（1）：61-62.

[3] 李晓军.浅谈凌源市封山禁牧工作中存在的问题及改进措施[J].防护林科技，2013（4）：54.

[4] 岳家彩，岳茂.交城县“封山禁牧”工作实施中引发的思考[J].畜禽业，2017（7）：98.

作者简介   张景俊（1974-），男，辽宁彰武人，工程师，从事森林培育、保护地管理工作。

收稿日期   2020-04-27