基于地理国情普查数据辅助于国土空间规划底图编制研究

刘欢

【摘要】本研究首先分析了“多规合一”过程中所存在的问题，重点探讨地理国情普查数据辅助于国土空间规划底图编制方案，研究结果可以为政府决策部门提供一种科学、合理、可行性强的决策依据，同时也可以为国内其他国土空间规划项目提供参考依据。

【关键词】国土空间规划;地理国情普查;三调

1、引言

空间规划是引导国家空间发展的科学指南，是统筹各类空间性规划[1]，推进“多规合一”的战略部署[2]，是推动各级政府进行空间治理、用途管制的核心手段[3]，是落实生态文明建设的重要举措。2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中规定以“第三次全国土地调查”数据（以下简称“三调”数据）为基础底图数据，以地理国情普查、地质环境调查和海洋、矿产等专项自然资源调查为第三方辅助数据，组织国土空间规划底图编制任务。因此，本研究重点探讨地理国情普查数据辅助于国土空间规划底图编制方案，以期为政府决策部门提供一种科学、合理、可行性强的决策依据，同时也可以为国内其他国土空间规划项目提供参考依据。

2、“多规合一”中存在的问题

2.1规划期限与范围

通常情况下，国内主体功能区的规划期通常为5年，城乡规划期一般为20年，生态功能区划一般为10年，土地规划通常为期10至15年。由于这些规划的年限不一致，从而造成中长期规划的步伐不一致，进而妨碍了各种规划的有效开发。而且，由于上述规划均属不同政府部门管理，因此在规划空间和范围上也容易发生错位，从而使得管控建设与非建设用地的刚性指标和弹性指标无法同步，进而影响规划的执行。

2.2基础资料的数据多源性

规划底图是支撑各类空间规划编制的地理信息数据库。国土空间规划基础数据的一个重要特征就是数据多源性[4]。根据国土空间规划数据采集方法不同以及数据存储格式不同，具体如下：

（1）数据的采集方法各不相同，数据收集方式各不相同，比如正射影像图来源于卫星遥感影像或者无人机航空摄影，地图数据则来源于全站仪或者GPS野外测量等，不同的数据采集方式导致数据多源性的一个重要特征之一。

（2）空间数据的存储数据有不同的存储格式，例如使用不同的软件处理数据，并且生成不同的格式，比如在正射影像通常为TIF数据格式，而地形图数据通常为dwg格式，矢量数据库通常为shp格式。

（3）国土空间规划的属性数据来源不同，如有的数据是通过外业实地调查而得到的社会经济数据，同时也有获得的地理坐标数据，从而造成了各种数据的格式不尽相同。

2.3空间管制分区

在规划过程中，主题功能区规划、城乡规划、生态功能区划以及土地规划这四大类分别规划不同部门来进行实施。在实际工作开展工中，由于各个规划的分管部门的管理与资源保护分区不同，从而导致各个部门对同一类规划要素的管理目标和管理方式均不尽相同，因此不同类型的规划区域出现互相交差、不一致的情况时有发生。

3、地理国情普查数据辅助于国土空间规划的底图编制

由于不同的规划归属于政府不同部门管理，因此部门之间的协调往往存在着不一致的情况，每个部门考虑的角度均不尽相同，不可避免的导致某些规划要素与工作程序之间发生重叠。因此，为了统筹以往各种空间规划，必须进行顶层设计，大力推进“多规合一”，全面形成新的国土空间规划和管理模式。根据现有的多种类型的空间规划，并根据基于地理国情普查数据对于规划的普适性的基础上，最终形成并制作“多规合一”底图。

3.1构建统一的空间坐标系

3.1.1基础资料收集、整理与汇总

基础资料收集、整理与汇总主要是各种基础地理信息数据、规划数据以及其他与测绘和规划相关资料等。

3.1.2数据预处理

数据预处理主要包括数据平面和高程坐标系的统一，数据格式的统一。平面系统采集国家CGCS2000坐标系统，高程基准选用1985国家高程基准。在开展“多规合一”工作前需要对于各种数据格式进行统一转换，并定义统一坐标系。

3.2构建统一的用地分类

“多规合一”必须确保规划构成部分中使用的土地利用數据的准确性和一致性。根据测绘与地理信息等行业标准以及规划相关部门的专业分类标准，制定了标准化土地分类系统，该土地分类系统必须以满足省、市、县三级空间规划的兼容需要。

首先，根据不同类型的规划数据的方向与地理国情普查数据存在着对应关系，如表1所示[5]。城镇范围数据是从城市规划部门建造的8个主要土地类别中提取出来的，同时与地理国情普查数据中城市功能单元的数据相匹配;基本农田保护区范围线是从自然资源和农业部门获取的基本农田保护数据提取出来的，并与地理国情普查数据中的耕地、园地数据详细对应。作为国土空间规划中农业地图数据;生态区数据主要是以生态环境规划数据为主，同时结合地理国情普查中的地表覆盖数据为辅助，从而形成国土空间规划中的生态区底图数据。

其次，依据上述分类思想，建设统一的土地利用分类体系标准，如果地理国情普查数据与现有的多个规划数据有实际联系，而且有关规划部门的分类具有同样的含义，则可直接转换为相应的新类别;如果地理国情据中有一个以上的地类别符合某一类规划数据中一个预定的地类，则需要进一步调查、核实，并将其转换为相应的新类别;如果地理国情据中的有一个地类数据对应于一个规划分类中的一个以上的地类数据，则可将多个地类数据进行归类、合并，最后转换为相应的新类别。

3.3绘制统一的空间底图

国土空间规划底图主要是以基础地理信息数据为基础，同时结合测绘地理信息部门中的数据类型丰富和管理经验丰富的优势，将与国土空间规划相关的数据进行汇总、整合，进而开展空间开发适宜性双评价和三区三线界定，最后针对上述数据进行统一的外业实地核查，最后形成底图数据库。

3.3.1空间双评价

第一步，对于资源环境承载能力进行评价。本研究利用空间统计学的办法，对于地表覆盖要素数据开展空间分析，采用空间统计的办法，从而对区域内各种资源环境要素进行基础评价，然后对区域内的最大人口规模、经济规模和建设规模的支撑能力进行专项评价。

第二步，开展国土空间开发适宜性评价。主要用于判断国土空间自然条件对城镇（开发）、农业（生产）、生态（保护）三类利用方式的适宜程度及评判分级，是着重于从资源保护和开发利用关系、人地关系分析基础上的分析和判断。通过对城镇的区位优势、农业区的地形地势、生态保护等方面进行评价，从而确定国土空间开发的适宜程度，通常划分为三类，分别是适宜区、一般适宜区以及不适宜区。

3.3.2三区三线划定

在三区三线划定中，主要包括三方面的工作。首先是划定“三区三线”的空间边界，主要是基于已有的红线资料，同时结合空间双评价的资料，从而对边界的划定进行分类处理。其次，明确“三区三线”中地理单位内对于城镇、农业以及生态等具体要求，从而科学的安排国土空间开发强度以及未来建设规模等具体空间管控规则。最后，制定“三区三线”制图标准规范。主要根据测绘地理信息相关行业规范，采用科学的地图语言来表达国土空间规划要素的空间分布、变化规律、相互作用等内在关系，从而使得规划更容易被社会大众所普及。

结语：

本研究基于地理国情普查数据现势性强、数据精度高的特点，探讨并研究地理国情普查数据辅助于国土空间规划底图编制方案。本研究成果可以为政府决策部门提供一种科学、合理、可行性强的决策依据，同时也可以为国内其他国土空间规划项目提供参考依据。

参考文献：

[1]樊杰，蒋子龙，陈东.空间布局协同规划的科学基础与实践策略[J].城市規划，2014，38（1）：16-25.

[2]樊杰.我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势[J].中国科学院院刊，2017，32（4）：396-404.

[3]林坚，柳巧云，李婧怡.探索建立面向新型城镇化的国土空间分类体系[J].城市发展研究，2016，23（4）：51-60.

[4]桑劲，董金柱.“多规合一”导向的空间治理制度演进——理论、观察与展望[J].城市规划，2018，42（4）：18-23.

[5]刘权毅，詹庆明，刘稳.地理国情数据辅助于国土空间规划底图编制的探讨[J].西部人居环境学刊，2020，35（1）：50-56.