农村土地权利制度变迁因素分析

周建国

摘要：农业现代化发展是新中国农村土地权利制度变迁的重要因素。新中国70年的农业现代化发展主要围绕农村土地权利制度改革这条主线进行，而农村土地权利制度改革对农业经济和农业现代化的发展都产生了重大的影响。在当前农村土地“三权分置”政策法律逐步实施的背景下，分析影响新中国农村土地权利制度变迁的农业现代化发展因素，对于正确分析和理解农村土地“三权分置”的施行，进一步健全完善农村土地权利制度，具有重要的意义。

关键词：土地权利;农业现代化;特点;变迁

一、建国初期至农业合作化时期

建国后，我国开启了真正意义上的农业现代化进程。建国前，广大农民以租种地主土地的方式进行农业生产，生产效率不高。1950年6月通过的《土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产”因此使得广大农民获得了土地，真正实现了“耕者有其田”。据统计，土改后贫农、中农占有的耕地面积达到全部耕地面积的90%以上，原来的地主、富农只占有8%左右。建国初期，农业生产社会化程度低、技术装备落后的环境下，实行农民拥有所有权和经营权即“两权合一”的农地权利制度，极大地提高了农民劳动的热情，解放和促进了农业生产力的发展，农业生产迅速恢复发展。后来随着农业生产实践发展，以农民土地私有制为基础的农业生产具有生产劳动分散、规模小等弊端逐渐暴露，显然无法适应国家工业化对农业原材料的需求，农村土地权利制度改革已势在必行。1956年3月通过的《农业生产合作社示范章程》规定土地不再由农民随意管理，而是给合作社统一集体经营，即农地所有权和经营权的“两权分离”制度，克服了小农经济的缺陷，适应当时生产力的发展，符合广大农民的根本利益，是我国农村土地制度改革过程中成功的一頁。为了加紧实现对农业社会主义改造，1956年6月通过了《高级农业生产合作社示范章程》，引导广大农民将原来的初级农业生产合作社改造为高级农业生产合作社，将农民私有土地转归为合作社集体所有，实现了高级社集体享有农地所有权和经营权即“两权合一”土地权利制度。农地“两权合一”制度的施行，不仅土地所有权，而且土地使用权、收益分配等权益都由集体统一管理，农业生产更加集中统一化。某种程度上说，这是改变农民家庭分散经营，探索农业现代化、规模化经营的实践过程。

二、人民公社化时期

1958年中共中央通过 《在农村建立人民公社问题的决议》，在全国农村掀起了人民公社化运动。在2个多月的时间里，全国农村普遍建立起了政社合一的人民公社。在农地“两权合一”制度下，农村土地权利制度性质是公社、大队、生产队三级集体所有，其土地主要归生产队集体所有。但由于公社集体既是民事主体，又是行政主体，并且在人民公社内部同一土地产权有公社、生产大队、生产队三个所有者主体。后来的农业生产实践证明，人民公社化运动违背农村经济发展客观规律，产生了一些问题，从而影响了农业现代化发展。为了加快实现工业化发展战略，国家制定了一系列的“以农补工”的经济措施，阻碍农业经济发展和农村剩余劳动力流向城市，降低了农业资金积累和农业发展的能力，从而延缓了农业现代化发展的进程。

三、改革开放以后

1978年，中共十一届三中全会召开，全会对农业现代化发展作出了重大决定，标志着我国农业现代化发展进入一个新时期。在农村，实施土地家庭联产承包责任制，即农民集体经济组织享有土地所有权、农户享有承包经营权的统分结合的双层经营体制。实施此种农村土地权利制度，既避免了土地私有化，又将农地权利的大部分权能赋予农户，在某种程度上反映了家庭联产承包制下农户承包且经营其农地所发生的生产关系，有效克服了集体经营情况下农业生产过程的外部性。适应和促进了当时农业生产力的发展，并取得了良好的制度绩效。经过几十年的继续推进，我国农业现代化已经取得了较大进展，但总体水平还较低，进展缓慢。分析其原因，现行农村土地权利制度是20世纪80年代初农村土地制度改革的结果，随着我国工业化和城镇化的快速发展，土地家庭联产承包责任制对农业生产力和农业现代化发展的障碍作用日益显露，从根本上说，其制度的固有缺陷是阻碍农业现代化发展的深层次原因。如家庭联产承包责任制使农村土地分割“碎片化”，不利于现代农业机械大规模化作业，小家庭农户与大市场之间矛盾限制了现代科技的广泛应用，阻碍了农业生产率的提高;农村土地流转制度缺失、市场机制和交易平台缺乏，抑制了土地生产要素合理利用和土地功能充分实现，也制约了农村土地价值的实现，阻碍了农业规模化生产经营和现代化发展。因此，要克服农村家庭联产承包生产方式对农业生产力和现代化发展的消极作用，需要进一步改革完善现行农村土地农地权利制度，着力消除土地权利制度问题对农业现代化发展的障碍。

四、新常态以来

农村土地“两权分离”变迁为“三权分置” 是我国农业规模化和现代化发展的现实需要。“随着社会主义市场经济的发展，家庭联产承包责任制的边际效用不断递减、效率降低，逐渐落后于农村生产力的发展水平，阻碍农村生产力的进一步发展。”国家工业化和新型城镇化未能助推农业现代化的发展，究其根本原因就是家庭联产承包责任制的局限性。 “家庭分散经营具有如下弊端： 生产规模过小，规模效益无法体现; 组织化程度低，难以避免农业生产活动的盲目性; 农产品市场化提高了竞争风险，单一农户难以防范。”由于广大农民就业形式出现多样化和收入“非农化”的普遍现象，产生以“承包主体与经营主体合一”为基础的土地承包经营权分离的需要，从而实现农村大量剩余劳动力涌向城镇，转向非农产业。2014年2月，国务院人力资源社会保障部副部长杨志明指出，“2013年全国农民工达到2.69亿人，其中外出农民工达到1.66亿人。2015年，全国农民工总量达到2.77 亿人。农村人口则呈持续下降趋势，已经从1980年的7.96 亿人，下降到2015年的6.03 亿人。”随着农村土地流转加快、土地融资需求扩大，农民外出务工增多，农地承包主体与经营主体分离的情况将越发普遍。“家家包地、户户务农的局面发生变化，催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局”2014 年中央提出实施农村土地“三权分置”改革政策，即农地所有权、承包权、经营权三权分置并行，2018年12月新修订的《农村土地承包法》对此予以确认。

农村土地流转是农业现代化发展的需要。随着我国工业化的加快发展和城镇化规模的不断扩大，城镇吸收农民就业的机会和岗位越来越多，普遍产生农村“人地分离”现象，“农地闲置等利用效率低下问题推动大多数外出务工的农民开始自发进行农地经营权流转”。家庭联产承包责任制使得农村土地分割“碎片化”，不利于农业机械化的应用，“阻碍了农村经济的发展，土地分割细化、农户的小规模经营与现代化农业之间的矛盾需要通过农村土地流转来解决。”由于农村土地流转问题是制约农业经济发展的瓶颈，有效解决这一问题则能促进农业现代化发展。自从社会经济发展步入新常态后，农村土地流转在加快。2017年3月十二届全国人大五次会议新闻中心上，原农业部部长韩长赋指出，全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积在35%左右。流转后的农村土地可以发展多种形式的适度规模经营，引进农业科技人才和先进技术，有助于调整农业结构和促进农业现代化生产经营，提高农业生产效率，降低农业生产成本，增强农业竞争力，也有助于各类工商企业进入农业领域，增强农业市场主体的活力和抵御市场风险的能力。2016 年中央1号文件强调：“加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。”由此可见，为了实现我国农业现代化发展，必须创新农地家庭联产承包生产经营方式，发展多种形式的农业生产适度规模经营。

我国农业现代化是一项巨大的系统工程，需要多轮驱动，其根本障碍在于现有的农村土地权利制度。抓住这个根本问题，从我国农村土地权利制度变迁中探寻其与农业现代化发展的内在规律，进而不断完善我国农村土地权利制度，不仅有利于从理论上加深对农业现代化发展规律的认识，而且有利于抓住农业现代化发展的主要矛盾，逐步解决其制度障碍，加快促进农业现代化的发展，并为农村土地权利法律政策的完善提供科学的依据。

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*基金项目：湖南省哲学社会科学基金一般项目《新中国农村土地权利制度沿革与变迁趋势研究》（16YBA297）、湖南省教育厅科学研究项目（16C1099）、湖南省社会科学成果评审委员会一般课题（XSPYBZZ043）。

【作者单位：湖南文理学院文史与法学学院、湖南省知识产权培训（湖南文理学院）基地、湖南省协同创新中心】