走出高成本治理陷阱

吕德文

近些年来，基层治理日益凸显出一大问题，无论上级还是基层，都陷入了“花钱办事”的陷阱中不可自拔。

所谓“花钱办事”陷阱，是指上级部门每每布置一个工作任务，首先想到的是向财政部门要一笔经费以保障工作的推进;基层落实任务，首先想到的也是要想尽办法筹集资金。简单而言，在基层治理过程中，似乎没钱就不能做事。乃至于，很多过去习惯于不用花钱的事，也成了必须花钱才能办。概言之，没有钱，一事无成。于是乎，基层治理成本越来越高，并且还有不断发展的趋势。

具體而言，“花钱办事”陷阱主要表现在以下几个方面。

一是消解了基层治理的自主性，不少基层政府成了“二传手”。其主要工作从过去的统筹资源，通过群众工作开展基层治理，变为向上申请项目资金，单向度地服务群众。

二是养成了基层对上不对下的工作作风。由于基层丧失了自主性，基层治理的动力机制主要源自上级的正向和负向激励。因此，基层治理慢慢悬浮于基层社会中，无法及时主动地回应基层需求。哪怕是为民服务，也是源自上级的压力，而非源自自身的内在动力。

三是养成了基层“等靠要”的治理逻辑。这些年来，不少基层政府、群众性自治组织和群众，都在无形中形成了等靠要的思想。群众有问题，习惯于找基层组织和政府解决;基层组织和政府有难题，也习惯于向上级反映。于是乎，基层治理在等靠要的循环中弱化了治理能力。

最近10余年来，国家教育、医疗、养老、文化等公共服务不断下沉，成了基层重要的政府职能。客观上说，绝大多数公共服务下沉是有合理性的，公共服务的便捷性和可达性，是社会发展的必然要求。但是，在这个过程中，也无形塑造了“花钱办事”的正当性。

理论上，公共服务的资金来自上级，受益者是群众，基层容易形成一个误解：既花了国家的钱，又服务了百姓，何乐而不为？因此，一旦有公共服务项目，基层都以不拿白不拿的心态去争取，并未去细想争取来了以后，如何用好这些项目。基层治理也容易陷入包办代替的工作方法。

近些年来，基层治理出现了一个倾向，就是不断强调政府的责任，简单地将基层事务纳入政务范围，并通过网格化管理、市长热线等技术平台，迫使基层“接诉即办”。结果，基层政府的治理能力是提升了，但公共治理水平往往降低了。群众哪怕有一丁点儿“小事”，首先考虑到的不是自我解决，或通过自治组织自我管理，而是要求基层政府处理。

由于基层事务大多是细小琐碎、难以定性的事务，大多数“小事”源自人们的生活习惯，社会关系失调，这也就意味着政府无论怎么解决“小事”，“小事”都会源源不断地产生出来。因此，只要政府“花钱办事”的逻辑没有改变，治理成本就只可能上升，不可能下降。