规划在青海林业建设中的意义及问题探讨

●杨秀玲

规划，规者，有法度也；划者，戈也，分开之意。规划是指有计划的去完成某一任务而做出比较全面的长远打算，是计划的一个种类。儒家经典《礼记·中庸》认为“凡事豫则立，不豫则废。”“豫”同“预”，意为做任何事情，事前有准备就可以成功，没有准备就会失败。这在哲学上反映的是原因和结果的关系。

新中国成立后，除1949年10月至1952年底国民经济恢复时期（大部分地区还没有解放），以及1962年至1965年国民经济调整期（三年困难时期）这两个特殊时间段以外，均以五年为周期制定了国民经济和社会发展五年计划，从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”，到2020年底已经完成总共十三个五年计划（规划）。林业作为国民经济和社会发展的重要组成部分，严格执行规划引领林业建设和发展的总章程，开展各项总体规划、专项规划编制，为林业建设提供了根本遵循。

一、林业规划在青海的特殊意义

春秋时期军事家管仲《管子·权修》语：一年之计，莫如树谷;十年之计，莫如树木;终身之计，莫如树人。林业项目建设周期长，见效缓慢，青海林业建设又有其独特性：一方面青海兼具高原高寒高海拔特性，气温长年偏低、昼夜温差大，同时降雨少而集中、日照时间长、太阳辐射强等，冬季严寒而漫长，夏季凉爽而短促，造成植物生长周期短暂、群落演替进程相对缓慢、生态环境整体较为脆弱；另一方面，由于青海地方财政长期困难，中央资金成为青海林业建设投资的主要支撑，林业项目建设大部分依托国家重点生态工程，近年地方财政虽逐渐加大支持力度，但仍然作为项目的补充、辅助、配套资金，地方财政支持潜力有待进一步发挥。因此，青海林业规划尤其需要科学谋划，在客观、公正评价林业现状的基础上，科学设置规划目标，确保规划既符合省情林情、满足建设需求，同时又契合当前各项目政策框架，确保规划目标顺利实现。

二、“十三五”规划编制基本情况

就目前而言，规划编制工作已经不再是特定时间节点的阶段性工作，规划编制、审核已融入林业项目管理的常规性工作。“十三五”期间，青海先后编制了多个林业规划，仅2015年组织编制的“十三五”总体规划、专项规划就达24项（见表1），后续增加编制的各项规划尚不在此列。

三、存在问题

1.前期调查工作不够扎实。一是必要性调查不够深入。大部分规划在内容上仅仅对目标设置、目标实现路径进行交代，而对应该交代的主要依据一律略过，规划必要性不够充分。常常是交代“干什么”“怎么干”，不交代“为什么”，影响规划审查、立项。二是技术手段不够先进。在科学技术高度发达的今天，部分林业调查因业务水平影响仍然主要依靠人工实地踏查的方式开展，同时受调查时间、调查范围的双重限制，前期调查常常以点带面，这是造成大多数规划现状调查与实际不符的重要因素，直接导致调查工作深度、广度不符合规划需求，影响规划目标设置。三是调查内容不够全面。大部分规划前期调查仅限于行业内部，对涉及其他行业政策及调查内容的极少能做到全面调查，致使规划编制存在一定程度的盲区，影响规划目标实现。

表1 “十三五”专项规划列表

2.编制过程过于仓促。一是编制时间短。通常情况下，规划从起草、修改完善直至通过专家论证的时间跨度整体较短：重要、重大规划最长不会超过两年，一般规划很少跨年完成。实际上用于规划编制、修订的净工作时间往往不足时间跨度的一半。二是符合专业要求的规划编制单位较少。基于规划在前、立项在后的林业项目申报程序要求，各部门都要编制多个规划，但市场上符合要求的编制单位相对较少，加之资质、人员素质等各种综合因素考量，就一个省级部门而言，能选择的编制单位并不多，大部分规划都由某几个相对固定的编制单位完成，工作量可见一斑。三是规划修改完善工作不够全面。规划编制完成后的专家论证、审查环节设置初衷是由规划发起单位组织相关行业、部门专家结合工作实际及行业政策要求对规划文本进行全面、科学审查，但在大多数专家论证环节，编制单位对专家的问询及意见建议并不能做到全面吸收、深入分析，后续修改工作也仅限于对主要专家、重要意见建议的吸收采纳。

3.沟通衔接不够充分。规划作为编制单位常规工作而言，虽有大量可借鉴的经验可用，但就同类规划而言，随着国家大政方针、地方建设重点等变化而有所区别。在实际工作中，存在规划与实际契合不够紧密的现象，这也从侧面反映出规划编制工作中双方的沟通衔接不足，成为规划预期与实际不符的主要因素。

4.多头编制，目标重复。将同一项目及预期目标纳入不同规划，尤其是工程类项目既作为专项规划单独编制，又在项目实施区域的大多数规划中作为常规建设内容的现象普遍存在，这是多头编制且实现路径相同的多个规划带来的后果。这种做法在编制、审查论证等阶段充实了规划，为规划目标实现提供了很好的支撑，但基于不同目标编制的规划对同一项目的预期目标设置并不一致，甚至不限于项目，致使规划目标的实现大打折扣。

四、意见建议

1.运用科技手段做好前期调查工作。充分运用最新科学技术手段扎实开展各项前期调查工作，同时做好行业内外相关政策的研究学习，确保前期调查及政策研究与编制规划的适用性、前瞻性。

2.科学论证保质保量做好编制工作。在做好编制人员专题培训工作的基础上，安排符合专业要求、具备一定规划编制经验的人员负责主要工作，同时，注重专家论证环节各相关部门提出的意见建议及各类问询，本着认真负责的态度对规划进行全面修改完善，逐步提升规划质量。

3.充分沟通力促规划实现预期目标。规划编制单位就编制过程中遇到的各类问题及时与发起单位及其他相关单位充分沟通信息，确保规划既符合当前政策框架，又能满足路径选择科学性要求，为实现预期目标提供最优设计。

4.规范管理避免多头重复编制规划。对同一项目在同一时间段设置同样的规划目标，实现规划管理规范化，避免多头编制规划对同一项目的目标设置不统一，从源头上避免规划与实际脱节，影响规划全面落地。

五、结论

林业规划作为青海生态文明建设的重要依据，应紧密结合省情林情，从有效提升编制人员专业水准、充分运用高新技术开展调查及模型创建、注重审查论证修改完善、建立有效沟通衔接机制、加强规范管理等多个方面着手提高质量，确保路径选择科学合理，保证青海林业建设规划预期目标全面实现。