浅论行政公益诉讼对促进依法行政的思考

摘要：法治政府建设的核心是依法行政，依法行政的本质是对政府行政权力的规范、限制和约束。在法治政府建设向纵深推进的过程中，仅靠行政系统内部的政策驱动可能面临动力不足等问题，此时司法权对行政权的外部监督与制约作用应得到充分发挥。由此行政公益诉讼制度应运而生，经过近几年的探索试点再到制度的正式确立，我国的行政公益诉讼虽然处于初步发展阶段，可能不尽完善，但是这一制度在推动我国依法行政上的作用已初见成效。

关键词：法治政府;公益诉讼;依法行政

行政公益诉讼是指检察院认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，为维护公共利益，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼的制度。2014年10月23日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组审议通过《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015年7月1日，全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等十三个省份开展为期两年的公益诉讼试点。2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改《行政诉讼法》的决定，从立法层面正式确立了行政公益诉讼制度。从试点开展到全面推进，检察机关提起公益诉讼的改革基本实现了顶层设计的目标：一方面增强了行政机关依法行政的主动性和积极性，有效督促行政机关依法行政、严格执法;另一方面，弥补了行政公益诉讼的主体缺位，增强了公益保护的制度刚性。经过近几年的摸索发展，行政公益诉讼制度在推动我国依法行政上正发挥着越来越重要的作用。

但是由于缺乏经验，加上实际操作起来情况复杂。行政公益诉讼制度作为我国一种新型诉讼制度，在推行过程中也遭遇了一系列难点。

一、受案范围界定难

目前我国在行政公益诉讼的立法上，只列举了生态环境保护、国有资产保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域侵害公共利益的案件，但对于因侵害劳动者权益、行业不正当竞争、行业垄断等涉及其他备受关注的侵害公共利益的案件是否可以提起行政公益诉讼并没有明确规定，这导致检察机关对于此类行政行为是否侵害公共利益难以作出认定，使得案件不能启动。如何对公共利益进行界定，在我国包括《宪法》在内的相关法律都未作出明确解释。行政公益诉讼的目的就是为了维护国家和社会的公共利益，倘若没有对何为公共利益加以明确，必然会导致检察机关在行使法律监督职权，维护国家、社会公共利益时，陷入无法可依的窘境，阻碍了行政公益诉讼的发展。

二、举证责任划分不科学

在行政公益诉讼制度中，检察机关依据法律授权享有原告资格，在行政公益诉讼中参照原告的诉讼权利义务进行诉讼，并对部分实体及程序问题进行举证。但从目前的实践工作来看，检察机关几乎承担了所有的举证责任。一方面由于两高院的“实施办法”为司法解释，无法从法律层面对行政机关的举证责任加以限定，另一方面理论界对检察机关的原告身份仍存在争论，认为检察机关是特殊的法律监督机构，不能完全照搬行政诉讼法中“举证责任倒置”的规定，否则会造成行政诉讼原理的矛盾和诉讼权利义务的不平等。由此带来的问题是，因为检察机关仅具有社会普遍认知度不高的调查核实权，而不具有强制执行权，导致实践中在没有环保执法等部门的配合下，根本无从对相关企业进行调查取证，甚至可能会遭到暴力阻止取证，这给检察人员的工作带来了巨大的安全隐患。

三、行政公益诉讼成本过高

两高院出台的“实施办法”虽然免掉了检察机关提供行政公益诉讼的诉讼费，但却免不掉因为提起行政公益诉讼所带来的其他成本。比如，案件取证费用、鉴定费用、人力成本等。特别是环境生态保护的案件，检察机关从受案到提起诉讼，不仅需要到涉事企业查询、拍照、勘验固定证据，还要到相关行政部门调取环评材料、企业登记信息，以及大量走访周边地区，制作调查笔录、证人证言等资料，更是要耗费大量的时间去整理各种调查收集的证据、笔录、撰写审查报告、起诉书等工作。于此，不仅需要耗费大量的工作时间，也大大增加了检察机关的工作量。

行政公益诉讼在我国推行时间较短，出现阻力在所难免，我认为针对以上问题，可以从以下方面对行政公益诉讼制度作出改善。

一、明确受案范围

在确定行政公益诉讼的受案范围时我认为可以参考台湾地区的法规。先对行政公益诉讼的受案范围做出范围规定，然后采取叙明条款的方法，对不适用行政公益诉讼的案件类型进行排除。这样的规定模式能够尽可能多的留出能够适用公益诉讼的案件类型保证公民诉求能够充分表达;同时能够减少滥用诉权而导致的司法资源浪费，并且能够伴随社会进步程度逐步放开受案范围。行致公益诉讼的目的在于维护社会公共利益，因此确定行政公益诉讼的受案范围应当仅限于公共利益受到违法侵害，或者可能受到违法行政行为而引起的行政争议。行政公益诉讼作为行政诉讼的一个类别，其受案范围不能违背现有行政诉讼法的基本原则。行政公益诉讼不能凌驾于行政诉讼制度之上，除非行政诉讼法允许将抽象行政行为纳入审查范围。

二、改革举证责任制度

公益诉讼来源于公民共和主义这一观点认为，人的自由不是在追求个人偏好上达到最高点，而是通过参与政治活动中实现。在这一观点的指导下，公民应加入到维护社会秩序的体系中去，所以在司法活动中如何设计相关制度、确保公民的有序参与显得十分重要。举证责任是公民责任的一种。我认为，应当在行政诉讼中做出有区分的举证责任设计。行政机关通常承担一般举证责任，即对行政行为的合法性合理性做出证明。对于被指控行政行为越界而引发社会利益损害的应当采用特殊举证责任模式即“谁主张谁举证”，由诉讼的提起者提供证据。另外，由于公益诉讼涉及的法律法规、规章制度数量庞杂因此应当由行政机关承担提供文件的责任。当原告因为自身因素难以取证的，可以申请法院自行调查取证，或者要求行政机关对取证工作予以配合。

三、优化费用承担制度

我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法对诉讼费用的分摊做出了大致相同的规定即由败诉方承担。这样的诉讼费用承担规则是否适用于行政公益诉讼中，  理论界尚未能达成一致。有些人主张原告即使败诉也不应当承担任何费用;有些人则主张原告败诉应当承担，不过应当适量作出减免。我认为应该构建公益诉讼保险制度，原告在提起行政公益诉讼的时候应当购买相应的败诉保险，如果败诉了则由保险公司承担诉讼费用。这种制度模式既能防止原告因为难以承担诉论费用而放弃诉权，又能保障司法机关照常收取相关费用而不至于司法成本太大，并且能抑制灌用诉权的现象。

总之，虽然我国在推行行政公益诉讼中遇到了一些缺陷和阻碍，但毋庸置疑的是，这一制度赋予了检察机关在行政主体不作为、乱作为而导致国家利益或公共利益遭受侵害的情况下向人民法院提起行政诉讼的权利，在完善我国行政诉讼制度结构的同时，对推进我国当前的法治政府建设具有重大的现实意义，更在推进我国治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。

参考文献：

[1] 应松年.《《从依法行政到法治政府建設》》[M]. 中国政法大学出版社， 2019年4月1日

作者简介：

张静文（1991-），女，汉族，新疆吐鲁番人，硕士研究生，湖南省委党校，讲师，研究方向 ：刑法、行政法。