浅析高速公路项目前期工作内容及变化

徐成龙

摘 要：根据国务院“放管服”改革和“简政放权”的指导思想，高速公路项目前期工作已经发生了极大的变化，本文将结合广州市花莞、机场二高、从埔项目前期工作情况，对高速公路项目前期工作的变化内容进行解析。

关键词：高速公路;前期工作;花莞

中图分类号：U415 文献标识码：A

1 高速公路项目工作概述

高速项目前期工作主要指项目核准前置工作及其它各类专项工作。高速公路各专项工作与主体工程相辅相成，专项工作基于线位大致确定的主体工程设计文件，主体工程又依托专项工作的实际情况，从不同领域，不同方面对主体工程线位走向、经济技术、环境影响等进行论证。详见高速公路项目建设流程图。

2 各项目前期工作

2.1 花莞项目

花莞项目前期工作主要涵盖了项目线位踏勘、预可报告、工可报告、项目申请报告以及14类专项报批：水保方案评估、地震安全评价、地质灾害调查（含地下水调查）、压覆矿产资源调查、环评报告编制及审批、节能评估、社会风险评估及分析报告、文物调查、规划选址意见、用地预审意见、林业调查、防洪评价、通航标准论证、通航安全影响论证。其中，核准前置专项10类。项目作为省级重点工作，全部专项需经过省级行政主管部门批复（图1）。

2.2 机场二高项目

（1）专项工作内容的变化。机场二高项目前期工作主要涵盖了预可报告、工可报告、项目申请报告以及12类专项报批：水保方案评估、地质灾害调查、压覆矿产资源调查、环评报告编制及审批、节能评估、社會风险评估及分析报告、规划选址意见、用地预审意见、林业调查、文物调查、防洪评价、通航条件影响评价。其中，核准前置专项9类，部分专项审批部门下放至市行政主管部门或相关主管单位。

项目前期工作内容覆盖面有所减少，但审批越来越严格，在项目核准前，主体工程设计深度已近乎达到初步设计要求，也只有基于初步设计深度上完成的各专项工作才能达到各行政主管部门的要求。

（2）专项工作流程的变化。按常规步骤，专项审批工作应先完成水土保持方案评估，再完成环评报告编制及审批，环评通过后完成规划选址专项，待获得规划选址意见书批复后，再申报用地预审专项。这样一个串联似的流程将高速公路项目前期工作周期大大拉长，完成一个流程，往往需要耗时一年以上。

而在机场第二高速项目中，工可获得通过后，环评报告的编制、规划选址及用地预审工作同时开展，各行政主管部门也采取“并联审批”方式，仅用时半年便完成了整个流程，大大缩短前期专项工作的时间。

“并联审批”和“整合审批”虽然提高了项目前期的工作效率，但也极大程度的增加了业主单位的工作量和工作难度。因为各个专项往往由不同咨询单位负责，一旦某一专项或者主体设计产生了变化，对应的专项也会产生相应的变动，这样的变动容易引起进一步连锁效应，导致各个专项的工作内容在短时间内产生多次变动。所以专项工作流程的变化对业主单位的协调能力、统筹能力、大局观提出了更高的要求。

（3）专项工作审批权限的变化。原专项工作审批涉及相关主管部门有省市政府、发展改革委、交通行政、城市规划、水行政、环境保护、农业、国土资源、地震安全、文化、林业部门。除上述以外，若跨海或跨海湾项目需经海事部门审批，跨通航河流需经航道主管部门审批。除省政府确定收费立项;发改委负责项目立项审批或项目核准;交通部门对预可、工可审批及确定项目法人外，其余部门涉及规定的高速公路前期工作专项咨询审批工作共14项，其中需单独委托编制专项资源报告10项。

机场第二高速项目前期专项中，行政审批部门对“同一阶段同一部门实施的多个审批事项予以整合，实行一次受理、一并办理”。例如，机场第二高速线位涉及穿越广州市水源保护区范围，按原有流程应经市生态环境局报市政府、交通主管部门批准后再报省生态环境厅审核，省生态环境厅经征询省各行政部门意见后出具审批意见。而此次在审核线位穿越水源保护区范围的问题上，省生态环境厅直接将审批权下放到市级层面，由市生态环境局一次受理;国土局和规划局合并成规划和自然资源局后，规划选址专项和用地预审专项也统一由自然资源局一并办理;取消了地震安全评估专项。

2.3 从埔项目

（1）专项工作内容的变化。从埔项目前期工作主要涵盖了工可报告、项目申请报告以及11类专项报批：水保方案评估、地质灾害调查、压覆矿产资源调查、环评报告编制及审批、社会风险评估及分析、规划选址意见、用地预审意见、林业调查、文物调查、防洪评价、通航条件影响评价。其中，核准前置专项3类，包含社稳、规划选址、用地预审。水保、环评、规划选址、文物调查等专项已下放至市行政主管部门审批。

（2）专项工作流程的变化。所有专项之间在审批前均无限制，可同步开展工作。审批时，除环评报告中需涵盖水保方案、地下水调查、涉水源保护区、森林公园、生态红线内容;规划选址、用地预审专项中若涉及永久基本农田，需先完成占补平衡方案外，其余专项审批之间均无限制条件。

（3）专项工作审批权限的变化。从埔项目前期专项中，行政审批部门权限多数下放至市、区。例如，规划选址由市规划和自然资源局审批、环评专项由市生态环境局审批、文物调查由市文物局审批、压覆矿调查由市地质调查院审批、水土保持方案和防洪评价由市水务局批复等。

2.4 各项目前期工作对比

从花莞项目、机场二高、到从埔项目，项目前期工作无论从内容还是审批流程都有极大变化，从一定程度上减小了高速公路项目前期工作的复杂性，响应了国务院所提倡的“简政放权，放管结合，转变政府职能工作方案”的要求。三个项目的前期工作内容、核准前置专项以及审批层级详见项目前期内容对比表：

3 专项工作中其它注意事项

3.1 专项开展与设计不同步问题

由于专项评估报告是根据工程可行性研究报告进行编制，大部分工程项目由于受前期工作时间限制，专项评估工作必须与工程可行性研究报告编制同步开展，不可避免的会出现由于工可报告的修改而导致专项评估报告重新修改，增加专项评估论证工作量。因此，专项评估报告的编制在时间允许的情况下，建议在可研报告推荐线位明确，无较大调整的情况下再开展专项评估工作。

3.2 用地预审问题

依据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地预审文件有效期为三年，有效期内未经审批或核准的项目，应提出申请延期或重新申请用地预审。项目选址、建设规模、用地范围和用地规模发生重大变化的，需要重新进行用地预审。项目占用永久基本农田的，用地预审需要报国土资源部审批。

3.3 环评专项问题

环境影响评价报告经市生态环境部门批复后超过五年才开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核。涉及用海的建设项目，还需要单独编制海洋环境影响评价报告，并获得海洋与渔业管理部门的批复。项目涉水源保护区、森林公园、水产保护范围、生态红线等环境敏感点的需在项目环评报告上报前取得各行政主管部门的同意性意见。

3.4 项目穿越水源保护区

项目穿越水源保护区需委托设计单位编制《唯一性论证报告》，并召开专家评审会;委托设计单位编制《建设安全性论证报告》;委托环评单位编制《可行性研究报告》;取得市政府及省交通厅同意意见后上报省生态环境厅审核。

3.5 项目穿越森林保护区

项目穿森林公园需委托相关单位编制项目《路线唯一性报告》《森林公园生态影响评价报告》《森林公园调整经营范围论证报告》，由林业部门组织专家论证，市级、区级森林公园分别由市林业和园林局，区规划和自然资源局审批。森林公园可能有林场的双重属性。

4 结语

高速公路项目前期工作涉及面广，影响因素多，变化快。随着政府职能改革的不断推进，高速项目前期审批将向着“少而精，快而严”的方向转变，项目建设单位需要不断跟踪了解政策变化，各专项工作宜在开展前与相关行政主管单位沟通明确工作内容。