新时期国土空间规划存在的问题与对应措施

郭妍

摘要：国土空间规划是國家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。目前，在现行的规划体系中，体现出纵向和横向互相渗透的特点，其在内容上有重复和交叉，在标准上也有很多复杂的问题，这给整体规划带来了很大的困难。在市、县各级规划工作中，各类规划存在很多矛盾，容易爆发，造成内容上有冲突，管制有重叠和错位，将规划的执行效果降低。基于此，我国政府应当建立国土空间规划法律体系，完善上下级的法律法规，创新行政体制，协调国土空间规划发展，建立完备的国土空间规划体系。政府只有正确地认识到大方针的方向，方能实现国土空间规划的实际价值性与科学性，才能适应新时代下的发展特征，进而推动整个国家有条不紊的发展下去。

关键词：国土空间;规划;新时期

合理地开发和利用国土空间，建设美好家园，是所有国家空间战略与政策的最高目标。改革开放以来，伴随着经济社会的快速发展，国土空间经历了前所未有的急速变化，虽然支撑我国的经济总量迈入世界第二，但长期以来国土空间开发缺乏顶层设计而带来的空间矛盾与冲突也日益显现。在大数据时代下，国土空间规划中融入大数据是非常重要的，国土空间规划编制方式应当转变，同时要构建国土空间规划体系，将规划标准以及科学性和实用性得到明确。

1 国土空间规划的内涵

国土规划是按照我国的社会经济发展总体的战略目标和发展方向以及规划区的社会、经济和自然等，针对国土资源开发以及在整治过程和保护环节采取综合性战略的部署书，同时也是国土重大建设活动的综

合空间布局。国土空间规划是社会发展以及国民经济的重要组成部分，国土空间规划是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性计划，同时也是编制中长期规划的重要依据。国土空间规划包括：主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等。国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用。

2 新时期国土空间规划存在的主要问题

2.1 土地空间规划实施体系有待完善

在层级间的土地空间规划上，与一些发达国家相比，我国法律仍处于落后的状态，规划实施与法律管理体系有待完善。目前，我国大部分的规划类型都是围绕编制、实施和监督三种机制来执行的，这明显缺乏科学的决策和制约体系，人民的参与量不足。若是这样发展下去，大众对土地空间规划了解不彻底，只会带来严重的后果。随着城镇规划类型的逐渐增多，政府的审批范围必须随之扩大，而这也违背了政府在土地空间管理改革上把握大方向的初衷，最终使得规划无法适应社会经济生态化发展，因此，政府应当完善土地空间规划体系制度，进而促进规划的有效发展。

2.2 规划职能分工不明晰且协调性差

根据我国现有的土地空间发展历程来看，不同的部门侧重点不一致，在规划上设计就会不同，且存在互相牵制。第一，由于国土空间规划长时间得不到正确的指导，各种规划职能混乱不堪，所以，在国家和省级层面，逐渐形成了三大局面，分别为：城镇体系规划、国土规划和主体功能区规划。第二，我国对于土地的各级规划缺乏应有综合管理，各级之间合作协调性差。国土空间规划急需专业性的编制管理，但到目前为止，政府所参与的规划发展仅限于经济社会发展，对空间发展的概念较少，这不仅使土地空间规划职能不清晰，也会影响各层之间的协调性。

2.3 各规划缺乏统一的编制和实施规范

在不同的部门利益和权责都会存在冲突，国土部门在耕地保护方面大力宣扬，环保部门重点关注林地的保护，城建部门就是关注城市建设方面，在规划中都是以自我为中心。为此，在用地规模以及用地功能布局上都有很大的问题存在，没有做到有效的交流和支持，出现编制工作在内容上不统一，在技术路线上也不同等问题，且规划在用地标准上和统一口径上也有很大的不同，严重到重叠并相互矛盾，规划的编制以及实施出现了两个内容。

3 新时期国土空间规划的对应措施

3.1 建立国土空间规划法律体系，完善上下级的法律法规

要想建立完备的国土空间规划体系，就必须强化由上而下的空间规划体系，在纵向上完成沟通的职责，并从顶层来客观的引导基层实施政策，做到分工明确、有法可依。国家级和省级在规划上需注重宏观与战略性，向大众展示国家的整体目标以及一些原则性问题，只有这样，才能顺利的进行引导。市级规划的职能主要是负责上下层沟通协调，不仅要结合国家、省级所提出的特色性规划方案，也要针对城镇具体的情况发展来进行整合。规划的横向协调应与法律法规保持一致性，既要做到带有层次性，结构清晰，也要使各级分工明确，有着统一的标准。对于主要的功能区规划而言，应带有战略性等指导思想，并借此作为横向层面中的顶层规划机制。

3.2 创新行政体制，协调国土空间规划发展

根据国土空间规划中的横向和纵向的层次性，在编制中应将发改委作为直属的领导机构，统揽全局的工作，并制定可行性方针策略，确保规划的有序进行。在发改委的工作引领下，我国政府可再设置一个部门，其主要的工作职责是负责协调和处理其中的矛盾冲突等问题，避免出现一些不合理现象。其余相关部门则根据要求及任务互相协调，密切合作，以保证规划工作的顺利进行。期间，各相关部门可采取公示、论证会、听证会等方式来寻求广大人民的意见，这不仅增加了公众的参与度，也加强了公众对我国政府的监督。

综上所述，新时期国土空间规划的改革，是确保社会经济可持续发展以及生态环境科学发展的重大举措。因此，政府只有正确地认识到大方针的方向，强化由上而下的空间规划体系，协调各部门国土空间规划发展，提升空间品质和功能，方能实现国土空间规划的实际价值性与科学性，才能适应新时代下的发展特征，进而推动整个国家有条不紊的发展下去。

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山西财经大学 公共管理学院