基层治理为何变难

桂华

2000年以后，随着市场经济渗透加深和人口流动范围加大，我国农村社会发生了剧烈变迁。过去二十年间，我国农村基层治理发生了巨大变化。常在农村调研的人都会感受到，大概是在2000年左右，国家与农民的关系缓和。这一时期国家逐步取消了农业税费，开始给农民补贴。另外，伴随着“80后”一代成为生育主体，计划生育政策也逐步被农民主动接受，农村计生工作开始变得好做了。

在一般人的想象中，这之后国家不找农民收钱，还向农民发钱，乡村治理工作应该变得好做。实际情形却是基层干部普遍反映农村工作比过去更难，现在乡村干部的压力比过去大得多。当前年轻人都不愿意到乡镇基层工作，一些考取乡镇公务员的大学毕业生，过不了几年就千方百计地从乡镇调走。

从工作内容上看，2000年之前农村工作中的硬任务多，尽管做起来不容易，但是乡村干部有办法执行。农村基层治理从强制执行走向了“摆平理顺”。之后，农村工作是服务性质的，国家对基层政府的要求高，处处设“红线”，基层干部缺乏执行政策的手段。基层干部的压力反映基层治理逻辑的变化。

税费改革触发基层治理变化

税费改革是触发农村基层治理变化的直接因素。与之相关，国家、基层政府与农民的三方关系也发生了巨大变化。

税费改革之前，国家能力有限，无法直接为农村提供公共服务，也无法建立起自上而下统一的农村治理体系。当时国家要向農民收税，基层公共服务和治理成本由农民承担，“三提五统”由基层收取，用于基层治理开支。那个时期，国家依靠基层政府向农民收税和执行计划生育政策，对基层政府的控制较松;基层政府在工作中具备自由行动空间;乡镇政府每年只要完成县政府下达的主要工作任务，再保证下面不发生恶性事件就行了。

取消农业税最直接的效果是减轻了农民负担，更深层次的效果是调整了国家、基层政府与农民三者间的关系。

取消农业税之后，国家不再依靠基层政府向农民收税，因此有条件强化对基层政府的监控，并倒逼基层政府改变作风。这一时期，国家提出了建设“服务型政府”的目标，依法治国逐步推进，基层治理也被纳入这个大的范围。这一转变带动了基层治理的“大气候”发生调整，即国家与农民关系从“国家本位”和“农民义务本位”，调整为“农民权利本位”。

服务型政府并非一朝一夕完成

九十年代后期，“三农”问题频发。“三农”问题有宏观体制上的原因，也与基层政府执行政策时的不规范行为有关系。改革的板子最后打到基层上。

税费改革之后，启动了农村基层综合配套改革，一大批乡镇临时工作人员被清退。同时，国家启动惠农政策和投入惠农资金，如今“三农”财政支出已经超过两万亿。国家在农民心目中的形象越来越正面，而农民对基层政府的看法，还停留在九十年代。

国家对农村基层的印象，也是一定程度上停留在九十年代。例如，农村经管部门中一直保留有农民负担科，监督基层收费行为。实际上，现在农村干部连“一事一议”这类符合政策的筹资酬劳任务都难完成，更别说找农民收费。现在对基层的考核上，如何减轻农民负担依然是考核重点，如考核未通过，对其实施“一票否决”。

不找农民收费之后，乡镇基层政府也被定位为“服务型”。问题是中央提出建设“服务型政府”，更大程度上调整政府工作理念。在实践中，想要在基层建立起完整的“服务”体系，并非一朝一夕能完成。

税费改革之后，由于国家与农民关系的调整，基层政府丧失了过去在农民面前的强势地位。现在农民很容易地通过信访、市长热线等渠道，投诉基层政府。12345市长热线正逐步向农村铺开。若有乡镇工作人员在农民找其办事时态度不好，农民拿起电话就可以投诉。

通过这一套体系设置，基层政府工作的作风有很大转变，乡村干部的官本位思想逐渐退出，农民在基层干部面前的强势地位也逐渐树立，相对于税费改革之前，发生了翻天覆地的变化。

现在的难题在于，就像过去政府与农民关系是单向的，现在农民在基层政府面前的强势地位也是单向的。即，基层政府对于农民的“服务型”关系，缺乏制度上的约束。

譬如，凡是农民拨打12345市长热线反映诉求，相关部门都要按照规定在限定时间内处理和回复，并且处理后还有其他部门回访，从被服务对象的满意度方面考核政府相关部门的工作态度。农民可以为任何事情拨打市长热线，无论诉求合理与否，都要处理。对于不合理的诉求，甚至对那些对乡村干部有意见而恶意拨打市长热线的行为，也没有手段约束。在正常的制度体系下，权利与义务是对等的。只讲保障农民权利，不讲农民应尽的义务，这样的基层治理关系，无法长久维系。

真正成熟的“服务型”关系，建立在基层政府与农民关系制度化的基础上。当前国家倡导的“服务型政府”目标和依法治国理念，主要针对的是基层政府，对农民的要求还比较低。

在乡村治理工作中，并非所有的农民都是“弱者”，也并非凡是农民提出的诉求都是合理的。

“摆平理顺”的基层治理逻辑

我们在基层调查发现，当基层人力物力过多地耗费在应付一些农民的无理诉求上时，基层政府回应农民的合理诉求的能力，自然会打折扣。

现在农村基层工作中流传着“会哭的孩子有奶吃”的说法。也就是说，越是不讲道理的农民，越是会闹的农民，他们的诉求就越会得到满足。这反映了基层治理的不正常逻辑。

首先，国家没有赋予基层政府区分农民合理诉求的能力。

其次，在基层治理中，越是满足农民不合理的诉求，就越会助长鼓励农民争当“钉子户”的风气。基层干部尽管也知道这一点，却是无计可施。

“摆平理顺”就是道理。在此背景下，利益安抚就成了基层工作的最有效手段。一些基层工作中就出现了“人民内部矛盾用人民币解决”的办法。

因此，目前的农村基层治理，距离建设“服务型政府”目标和依法治国落地生根，还有较长的路要走。当前要做的是，打破对基层治理的想象，打破对基层干部的刻板印象，从实践的角度建立国家、基层政府和农民的相对平衡关系。这其中的第一步是，要按照法治原则，对农民诉求作出区分。

（作者系武汉大学中国乡村治理研究中心教授，博士生导师）