中国“地户制度”演变历程及思索

庞晓庆

摘要：随着中国城镇化的发展，土地、户籍双二元的现状严重制约着城镇化的进程。作者对建国以来两种制度的演化历程进行详细梳理，为构建二者联动改革提出思索，从而实现城乡土地、人口有序流动。

关键词：土地制度;户籍制度;联动

随着中国城镇化的快速发展，其进程中的种种矛盾也随之不断出现，引发了社会广泛关注。很多学者认为城镇化主要有人口城镇化与土地城镇化构成，并提出中国目前二元的户籍制度与土地制度严重制约着城镇化的发展，因而当前的土地制度、户籍制度改革探索成为研究热点。建国以来，我国根据不同发展时期的社会、经济发展需求，制定了相应土地制度、户籍制度。实践证明，各时期的土地、户籍制度基本都能顺应历史的发展需要，但是通过近70年的政策演变历程，我们也不难发现两个制度之间并没有互相涉及，只是在各自的领域进行相关调整，因此我们定义为二者制度“不联动”。

1.国民经济恢复时期（1949年—1952年）

代表性制度：《共同纲领》（1949年）、《土地改革法》（1956年）、《城市户口管理暂行条例》（1951年）

在国民经济恢复时期，阶级斗争是主要特征，工作重點就是要改变中国几千年的封建土地所有制，将地主阶级封建剥削的土地发放给农民，“由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”而这一时期的户籍制度以社会治安为主，第一部户口管理条例出台，而对人口的流动没有限制，“保障人民之安全及居住、迁徙自由”。

2.社会主义改造时期（1953年—1957年）

代表性制度：《政务院关于国家建设征用土地办法》（1953年）、《中华人民共和国宪法》（1954年）、《农业合作社示范章程草案》（1955年）、《高级农业生产合作社示范章程》（1956年）、《劝止农民盲目流入城市的指示》（1953年）、《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》（1955年）

这一时期，国家进行大规模工业化建设和社会主义改造，为了解决建设用地供应问题，开始依照法律规定对城乡土地实行征购、征用或者收归国有。农村的土地所有权逐步由农民私有转变为合作社的集体所有。1953年开始在农村建立户籍登记，同年首次以政府的名义阻止农民进城，之后连续出台多个限制农民外流的文件，文件措辞越来越严厉，全国开始实行统一的户口登记。

3.社会主义探索时期（1958年—1977年）

代表性制度：《国家建设征用土地办法》（1958年）、《农村人民公社工作条例修正草案》（1962年）、《中华人民共和国户口登记条例》（1958年）、《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》（1964年）

这一时期由于历史原因，各项法律制度不多。全国展开了大规模经济建设，所以仍然强调保障建设用地的供应。农村土地将“三级所有，队为基础”的形式确立下来，规定：生产队范围内的土地都归生产队所有，一律不准出租和买卖。户籍的“农”与“非农”二元格局确立，严格限制农村往集镇、城市或集镇往城市的迁移。

4.改革开放以来（1978年—至今）

代表性制度：《中华人民共和国宪法》（1982年）、《土地管理法》（1986年）、《中华人民共和国宪法修正案》（1988年）、《农村土地承包法》（2002年）、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年）、《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》（1984年）、《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》（1985年）、《国务院转批公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于改善农村户籍管理制度意见的通知》（1997年）、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（2014年）

从1978年改革开放以来，逐步废除了人民公社体制，实行集体所有制下的农户家庭承包经营制度，农村土地承包期也逐步有3年、15年延长到30年;将土地划分为农村土地、城市土地两种所有制，并明确规定各自所属;建立了城镇国有土地有偿出让制度;建立了国家土地监察制度，提出实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

户籍方面，开始实施居民身份证制度，对户籍的限制从农民可以自理口粮进集镇落户、流动人口《暂住证》与《寄住证》到“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，开始逐步放开限制。

新时期，我国政府结合当前的社会及经济发展特点，进行了很多土地、户籍制度的改革与创新，取得了良好效果。然而我们也应该看到，当前由于土地与户籍步伐不一致，致使城乡之间在人口与土地方面也存在众多矛盾，造成资源尤其是土地资源的浪费，制约着经济的发展。户籍制度与土地制度只改革任一个都不可能完全解决问题。所以要想解决制约城镇化道路上的瓶颈，必须要改变目前土地、户籍“双二元”现状，将二者作为一个整体来考虑，进行土地、户籍制度的联动改革。

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