略论唐代监察制度

摘要：唐代是我国封建社会的鼎盛时期，这一时期的中华帝国在政治、经济、文化等各领域全面发展。在监察方面，统治者将前朝有益经验与本朝实际相结合，构建了台谏并行式的中央监察制度以及监察御史监察与监察使职监察相结合的地方监察制度。这一套监察制度既有监察体系较为完备、监察范围十分广泛、监察主体相对独立、监察官吏位卑权重等先进性特征，也有监察权依附于皇权、监察机构过分膨胀、监察力度逐级弱化、监察工作脱离群众等不足之处。作为古人留下的宝贵政治遗产，唐代监察制度为今人提供了许多启示。

关键词：唐代;监察制度;先进性;不足之处

唐代是我国封建社会的鼎盛时期，在这一时期，国家的各项制度与前朝相比均更趋完善。在监察方面，唐代在承用前朝体制的基础上，结合本朝实际对相关制度加以改进，从而构建起了一套更为严密的监察网络，有效增强了专制主义国家机器的监察职能。[1]站在今人的角度研究唐代监察制度，对完善我国社会主义监察体系具有十分重要的意义。

一、唐代监察制度的创建背景

公元618年，李渊在长安建国称帝，中国历史正式步入李唐时代。这是一个伟大的时代，封建社会在政治、经濟、文化等各领域全面发展。在政治方面，隋末农民起义战争宣告结束，大一统局面得以顺利延续;三省六部制得到进一步完善，作为中央官制奠定了国家政权的基本框架;中央集权进一步加强，皇权与相权总体上处于相对均衡的状态。在经济方面，均田制一如既往地受到统治者的青睐，是国家赖以生存的经济基础;财税制度得到改革，三等户制被租庸调制取代;重农抑商仍然是统治者奉行的一项基本国策，但商品经济和对外贸易还是得到了一定程度的发展。在文化方面，儒家思想依然是国家的正统思想，但佛道二教的地位也有所提高，由此形成了儒、释、道三足鼎立而又相互融合的局面;科举制逐渐成为最主要的人才选拔方式，崇文尚学的理念在全社会蔚然成风，教育事业蓬勃发展，全民文化水平有所提高。总之，在各种成熟制度的推动下，有唐一代的中华帝国社会稳定、百姓安康、政治清明、国力强盛，是当时各国公认的世界中心。正是在这样的背景之下，唐代统治者将前朝有益经验与本朝实际相结合，设计了一套独具特色的监察体制。

二、唐代监察制度的主要内容

（一）唐代中央监察制度

唐代中央监察制度主要包括两部分内容，其一为御史台制度，其二为谏官制度，具体分析如下：

1.御史台制度

唐代沿用隋制，设御史台为中央监察机关。御史台设御史大夫（正三品）一人为最高长官，设御史中丞（正四品下）二人为副长官，其在皇帝的领导下总掌监察百僚之权，是“三司”之一。御史台下设“三院”，即台院、殿院和察院，统辖下属诸监察官。鉴于察院主要执掌地方监察事务，笔者以为宜在下文“唐代地方监察制度”部分对其作相应分析，故本部分重点围绕分管中央监察事务的台院和殿院展开论述。

台院是御史台最主要的分支机构，其主要职责有三：其一曰“弹”，即纠劾中央百官;其二曰“推”，包括“东推”、“西推”和“三司推”，所谓“东推”、“西推”，是指由台院所辖东、西两部门独自审理部分案件;所谓“三司推”，则是指由台院与大理寺、刑部共同审理皇帝交办的重大案件;其三曰“公廨杂事”，即处理台内的日常事务。台院设侍御史（从六品下）四人为监察官，其在御史台诸监察官中的地位最高、职权最重，故通常由皇帝直接指派，或由三省宰相与御史大夫共同商定后交吏部选任。

殿院则以维护皇帝的神圣尊严为己任，主要负责检查百官在宫殿中的行履仪态，并巡视京城及其他朝会、郊祀，纠察一切有违封建礼法的行为。殿院设殿中侍御史（从七品下）六人为监察官，其地位次于侍御史，但对百官仍有不容小觑的威慑力。[2][3]

2.谏官制度

唐代统治者吸取了隋代灭亡的历史教训，深知唯有虚怀纳谏方能使国家长治久安，因此其对言谏监察系统的建设给予了高度重视。唐代在中书、门下两省分设散骑常侍（正三品下）四人、谏议大夫（正五品上）四人、补阙（从七品上）四人、拾遗（从八品上）四人及起居郎、起居舍人若干人，又在门下省单设给事中（正五品上）四人，上述人员共同组成谏官组织，行使谏诤封驳之权。[4]具体而言，唐代谏官主要承担下列职责：第一是“谏议”，即针对其所发现的时政阙失、皇帝奢靡、滥施刑罚等问题提出纠正意见;第二是“封驳”，即对于皇帝的诏令、各部门制定的政策及大臣的奏章，认为有误的，予以驳回并建议改正;第三是“知事起居”，即详细记录皇帝的言行举止及其与大臣就军国大事所作的讨论，以监督皇帝及其左右近臣。[5]谏官的存在推动唐代形成了台谏并行的监察格局，较为有效地制约了百官乃至皇帝的决策权。

（二）唐代地方监察制度

唐代对地方实行分道监察制，即将全国分为十道，每道为一个监察区，中央以监察御史监察和监察使职监察两种形式对地方官吏进行监督，具体分析如下：

1.监察御史监察

如前所述，在唐代御史台下属的“三院”中，察院专司地方监察。详言之，察院的主要职责是派遣监察官出使各道所辖州县，代表中央在当地开展常规巡察，纠举地方官吏的违法行为。察院设监察御史（正八品上）十人为监察官，每人分管一道之巡按事宜，其官阶虽然不高，但却拥有较大的权力，可谓是皇帝安插在地方的耳目。

2.监察使职监察

唐代统治者认为，仅靠常设的监察御史还不足以对地方形成有效控制，于是便经常指派临时性的监察使职巡省天下，代表皇帝纠察、黜陟地方官吏。一般而言，监察使职均由品秩较高的中央官吏担任，且均系皇帝慎重挑选后方才委以重任。纵观整个唐代，此种监察使职一直没有固定的称谓，统治者曾先后称其为巡察使、按察使、采访使、观察使等。尽管名称不断被调整，但其察访四方的职权和临时差派的性质从未改变。[6]

三、唐代监察制度的先进性

（一）监察体系较为完备

由上文论述可知，御史台和谏官组织是唐代最主要的两大监察系统。从其各自的职权来看，御史台的监察是自上而下的，其主要目的在于规制各级官吏的不法行为;而谏官组织的监察则是自下而上的，其主要目的在于帮助最高统治集团减少决策失误;二者既分工明确、各司其职，又互为配合、相辅相成。除此之外，唐代统治者又不定期选派监察使职临时赴各地巡行，进一步加强对地方官吏的管控力度。由此，唐代形成了覆盖中央和地方的全方位监察网络，其严密程度为前朝所不及。对于疆广吏众的唐帝国而言，这套完备的监察体系无疑是维护封建专制统治的有效工具。

（二）监察范围十分广泛

一方面，监察对象十分广泛。御史台和监察使职的监察权所指向的对象主要是各级官吏，而谏官组织的监察权所指向的对象则主要是最高统治者。换言之，上至一国之君，下至无名小吏，但凡手中握有权力之人基本上都被纳入了唐代监察机构的关注视野。另一方面，监察内容十分广泛。唐代监察机构是从政治、经济、文化、社会、军事等各领域对监察对象进行全面监督的，可谓无所不察。唐代监察制度的这一特征，在一定程度上促进监察职权的有效发挥，对后世具有重要的参考借鉴价值。

（三）监察主体相对独立

首先，御史台相对独立。作为唐代的最高监察机关，御史台的直接上级领导就是皇帝，其监察权的行使一般不受其他部门或官吏的干涉。特别是宰相等高级行政官吏通常难以插手御史台的监察工作，因为御史台与其所领导的行政机关总体上是相互分离的，御史台不需要对其负责，相反，其本身也是御史台的重点监察对象。[7]其次，谏官相对独立。尽管唐代的谏官均在中书、门下两省任职，受该两省管辖，但其依然可以直接对皇帝行使言谏权和封驳权，不受他人牵制和影响。倘若恰逢明君执政，这种独立性便会表现得尤为显著。至于临时出巡地方的监察使职，因其皆为皇帝亲自选任的能员干吏，享有径直上奏皇帝的特权，其独立地位更是无需赘述。唐代统治者敏锐地意识到了监察独立的重要性，主动赋予监察主体以独立履职的必要空间，这是加强皇权的有力举措。

（四）监察官吏位卑权重

虽然唐代的监察官吏拥有极大的监察权，且其权力的行使基本不受外来干涉，但同大多数监察对象相比，其品级总体上却是偏低的。“以卑察尊”、“以下制上”，这并不是一种随心所欲的任性安排，相反，其背后蕴含着唐代统治者极为深远的政治考量。详言之，鉴于唐代监察官吏所掌握的权力较大，而权力越大就越有可能不受控制，因此唐代统治者刻意将其品级压低，以防止其权力过大而脱离甚至危害统治。历史的发展证明，唐代统治者的这一做法是明智的，既能够鼓励监察官吏放开手脚大胆工作，又能够避免监察官吏出现背离皇权的离心倾向，创造了广为后世借鉴的又一制度典范。

由于具备上述先进性特征，唐代监察制度在本朝中前期发挥了改善官场风气、稳定政治秩序、保障社会安定、巩固中央集权的积极作用。[8]“贞观之治”、“开元盛世”等繁荣局面之所以能够出现，一定程度上正是得益于该制度的有效运行。然而受特定历史条件的限制，唐代监察制度也不可避免的存在一些不足之处。

四、唐代监察制度的不足之处

（一）监察权依附于皇权

唐王朝归根结底是一个封建王朝，这就意味着在该朝统治的近三百年间，皇权始终是一切国家权力的最终来源，任何国家机关都是专制皇权的附庸，不可能脱离皇权而独立运转。[9]具体到唐代监察主体的监察权，其对皇权的依附性主要表现在以下方面：第一，在监察机构的设置和监察官吏的任免问题上，皇帝享有最终决定权;第二，对监察官吏在履职过程中发现并上报的各种问题，皇帝享有最终处置权;第三，皇帝的个人品质是影响监察效果的重要因素，昏君当道时监察权的行使很难得到有效保障;第四，皇权的强弱程度也与监察职能的实现直接相关，皇权衰微必然会导致监察权弱化。总之，唐代监察主体的监察权终究只是皇权的衍生品和附属品，监察独立仅指监察主体相对于其他部门或官吏而言是独立的，在皇权面前这种独立性从未真正存在，这是唐代监察制度所有流弊的根源所在。

（二）监察机构过分膨胀

由上文论述可知，唐代监察机构所享有的职权颇为繁杂。例如，御史台不仅有权监督各级官吏，还可以参与对部分案件的审判。另据史料记载，唐代中后期监察官吏兼管地方行政的现象十分普遍，“方镇重任，必兼台省长官”。[10]这种监察、司法、行政不分的膨胀式体制安排产生了一系列消极影响：其一，监察权的过度扩张干扰了其他国家机关的正常工作，导致国家机器的各项职能都难以有效发挥;其二，监察官吏兼掌地方军政大权，为唐代末年地方军阀割据埋下了隐患;其三，监察机构职权繁杂还使得“闻风言事”的监察方式被滥用，一些监察官吏将这一职权当做排除异己的手段，制造了不少冤假错案。唐帝国最终没能跳出历史周期律，其监察制度的这一缺陷亦是重要原因之一。

（三）监察力度逐级弱化

重视对中央官吏的监察而放松对地方官吏的监察是唐代监察制度的一个显著特征，这主要表现在以下两个方面：其一，执掌中央监察及言谏事务的御史大夫、御史中丞、散骑常侍、谏议大夫等监察官吏的官阶较高，其地位总体上能够满足制衡中央百官的需要;而执掌地方监察事务的监察御史官阶则很低，这给其震慑地方官吏制造了很大障碍。其二，御史台、谏官組织等中央监察机构的组织体系十分完整，而地方却只在道一级有中央派遣的监察御史负责监察事宜，至于各道所辖州县的监察工作统治者则基本不予过问。这样的制度设计对封建统治的危害极大，特别是在唐代末年造成了严重的地方失察，为地方割据势力做大做强提供了可乘之机，最终导致整个唐帝国土崩瓦解。[11]

（四）监察工作脱离群众

唐帝国的封建社会性质决定了其监察自始至终都是一种被官僚阶级垄断、为皇帝利益服务的监察，平民百姓鲜少获得参与监察的机会，也从未实际享受监察所带来的福祉。然而，在国家政治是否清明、人民生活是否幸福这一问题上，平民百姓是最有发言权的主体。唐代统治者一心专注于利用监察来维护其阶级利益，坚持将平民百姓排除在监察活动之外，拒绝为平民百姓提供就监察问题提出诉求的必要途径，使得官民之间长期缺乏有效沟通，下情难以上达，这为唐代末年统治集团与人民群众之间的阶级矛盾激化埋下了伏笔。[12]

五、代结语：唐代监察制度的几点现代启示

唐代监察制度是封建社会监察制度的优秀典范之一，其先进性值得今人借鉴，其不足之处也值得今人反思。笔者认为，作为古人留下的宝贵政治遗产，唐代监察制度至少为我国社会主义监察体系的建设提供了以下几点重要启示：第一，应当继续深化对所有公职人员的监察全覆盖，切实采取有效措施确保每一个公权力的行使者都处在监察机关的监督范围之内。第二，应当始终坚持监察独立原则，严厉打击各种干预监察机关及其工作人员独立办案的不法行为。第三，应当依法对监察权施以必要的约束，避免该权力无限扩张而使其他国家权力的正常运行受到影响。第四，应当牢固树立“监察工作为人民”的正确理念，坚决防止监察权沦为个别领导干部维护其私人政治利益的工具。

参考文献：

[1]田霞，任倩.唐代监察制度及其现代启示[J].中国青年政治学院学报，2010（3）.

[2]曾宪义，赵晓耕.中国法制史[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[3]徐连达，马长林.唐代监察制度述论[J].历史研究，1981（5）.

[4]胡沧泽.唐代监察体制的变革[J].福建师范大学学报，2001（3）.

[5]刘双舟.中国法制史[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2014.

[6]胡沧泽.唐代中日两国地方监察制度的比较研究[J].福建师范大学学报，1996（4）.

[7]杜文玉.试论唐代监察制度的特点及其历史鉴戒[J].陕西师范大学学报，2016（4）.

[8]周宝砚.唐王朝监察制度的运作及特点[J].南京政治学院学报，2002（5）.

[9]孙立忠.唐代监察制度探析[J].河南社会科学，2003（1）.

[10]刘昫.旧唐书[M].北京：中华书局，1975.

[11]任海涛.唐朝监察制度的若干特点[J].甘肅政法成人教育学院学报，2006（3）.

[12]韩梅.规训权力：唐代监察制度的一种政治学分析[D].上海：上海社会科学院，2015.

作者简介：

张逸（1996.7-），男，福建漳州人，北方民族大学法学院2019级硕士，研究方向：民商法理论与实务。