农村基层党组织依法治理浅析

丁书娟

摘要：农村是党和政府权力控制的“神经末梢”，也是国家治理体系现代化中难啃的“硬骨头”。随着全面依法治国基本方略的进一步深化，党领导下的农村基层治理法治化水平显著提升，但与城市相比仍相对滞后。基层党组织在社会治理中担负着领导者和服务者的角色，依法治理是基本方式。但在实践中，农村基层组织权责不清晰，国家法与民间法融合难度大，村民法治主体地位难保障等问题使党组织依法治理受到掣肘。基于此，要着力贯彻落实依规治党，构建农村法治型基层党组织;推动国家法与民间法的融合，建设法治农村;普及法律知识，培育农村法治主体。

关键词：农村;基层党组织;依法治理

中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，全面推进依法治国是党领导下治国理政的基本方略，而“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。农村是党和政府权力控制的“神经末梢”，也是社会治理中难啃的“硬骨头”，关乎我国“两个一百年”奋斗目标的实现。深入推进农村治理，要厘清基层党组织在依法治理中的角色定位，正视依法治理面临的困境，提出有效解决路径。

1.基层党组织在依法治理中的角色定位

党和政府是两大权力主体，在治国理政中党要依法执政，法律是重要武器，法治是基本方式。回顾历史，过去中共依靠农村资源发展壮大，通过农村包围城市的方式夺取了政权，以运动战的方式巩固了政权。到了十一届三中全会，市场经济体制改革推动了国内法治化进程。新时代，我国正处于由人治向法治社会快速转型的关键期，法治中国建设在全面依法治国战略决策的实施背景下按下了快进键，但农村法治化的滞后使法治中国建设受到掣肘。作为领导力量，厘清基层党组织在依法治理中扮演的角色是依法治理的前提。

1.1领导者

中国特色社会主义社会治理的根本特征是党的领导，党组织要发挥好“领头雁”作用。但领导不等于直接指挥，也不等于包办一切，依法治理是农村基层党组织领导各种组织和各项工作的基本方式，这种领导应当是关于方向性、纲领性、全局性、政策性等重要问题的思想引领、政治指导、组织领导等。具体而言，党对依法治理的领导还体现在立法、执法、司法、守法各个环节。

立法层面看，党对立法工作的领导，主要是从宏观上把握立法的方向。而农村基层党组织领导立法表现在通过法治方式贯彻落实已经制定的政策法律，驾驭农村社会的力量和资源，完成农村现代化任务。执法层面看，党保证执法关键在于创新依法治理的方式，不断探索、创新领导方式，在数千年形成的农村环境中嵌入法治化领导方式。司法层面看，党支持司法，就是要保证公正司法，提高司法公信力。当前农村的司法机构、人员等紧缺，基础设施不完善是基层党组织依法治理的难点所在，需要相关部门加大支持力度。最后，党带头守法才能以上率下，正所谓“其身正，不令而行;其身不正，令而不行”，农村基层党组织要做好表率，切不可打着党组织的旗号来当“土皇帝”。

1.2服务者

作为执政的中国共产党，其领导地位主要是通过基层党组织的作用来发挥和巩固的。转型期的农村社会，社会利益持续分化，进而造成社会认识的分化，利益格局的多样化和价值观的多元化引发了诸多社会矛盾，给基层党组织的传统功能发挥造成重要影响。如教育、就业、社会保障、医疗、住房等方面，这些矛盾反映到党与人民群众的关系中來就使得党陷入脱离群众这一最大的危险。而我国农村基层党组织数量多，并且直接与数亿农民直接打交道，法治化水平如何能够直接通过民众反映体现出来。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，农村基层党组织要以服务“三农”为根本旨向，充分了解和把握侵害乡村社会群众合法权益的突出问题，时刻谨记自己服务型政党的角色，将依规治党与依法治村相结合，在坚持改革于法有据的原则的基础上，妥善解决突出问题。

2.农村基层党组织依法治理面临的困境

2.1组织层面：基层组织权责不清晰

制度上看，我国农村基层治理实行的是党组织和村委会双治理主体的权力构架。作为法据的《村委会组织法》规定了党组织核心领导地位，其权力源于乡镇党委授权，另一方面又赋予了村委会管理集体资产和处理公共事务的权利。但是并没有“进一步勘定‘两委’各自职能的具体边界”，这就容易造成主体权责不明、相互扯皮，导致组织软弱涣散，依法治理流于形式。

实践上看，农村基层党组织与村民自治组织之间的力量失衡。一方面，自上而下的科层制组织架构使得农村自治组织的多元主体力量发挥作用的制度空间有限。进而使得“基层党组织在一些农村社会治理的实践中演变成了党组织对农村社会事务的直接包办和对农村社会组织和经济组织的直接替代”，民主就悬置为一种形式，长此以往便会遏制农村多元主体的活力。

2.2法律层面：国家法与民间法融合有难度

新时代我国总体上实现了有法可依，以宪法为核心的国家法律体系相对完备，现阶段正大力推行“送法入村”。但由于农村环境正处于由熟人社会向半熟人社会的转型期，与城市经济力量的差距导致的乡村社会分层的事实和村民内心中“不患寡而患不均”的平均主义之间的矛盾冲突频发，是国家法与民间法之间冲突的外化。后果就是造成立法、执法、司法、守法体制机制运行上的不畅，提高了法治建设成本，但效果不佳。内在原因主要由于农村法治化进程正处于依法治国与民间自治的“调适期”。

因此，目前基层党组织依法治理的最大困境在于要领导一个长期沿袭传统习俗的村域环境法治化。在法律实施过程中就常常出现国家法与农村礼俗、习惯、宗法族规、道德礼仪的冲突。

2.3主体层面：村民法治主体地位难保障

在农村，农民是农村法治的当然主体。随着全面依法治国的深入推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，农村也逐步由“权力秩序”向“法治秩序”取向转变。但传统、保守的农民缺乏适应现代民主法治需要的主体意识成为农村基层党组织依法治理的主要制约因素，加之村民自治制度这一法律保障在实施过程中出现异化，村民法治主体地位难以保障。

2.3.1部分村民缺乏法律信仰

数千年形成的小农经济的影响之下，以地缘、血缘维系的宗族、家族观念根深蒂固，农村缺少法律信仰的生成土壤。即使引入了市场经济，解构着农村传统的思想文化观念，意识的相对独立性使得保守的农村依然存在与现代法治精神相悖的“人治”思想，惯性依靠伦理、道德去处理和协调人际关系、社会关系，成为了村民法律信仰形成的桎梏。由于在实践中，村民依赖乡规民约等约定俗成的民间法，当真正遇到需要靠法解决的问题时，农民因不懂法或其他原因常常耗费了大量精力，却仍难以维权，也消解了法律权威和信仰。

2.3.2村民自治制度出现“异化”

《村组法》以立法形式确定了村民的民主权力，村级民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的制度日益规范。村民自治制度设计的应然目标是希望农村能够按集权体制的意图，以自治体制的方式运行，发挥民主和集中两大优势。但这两种体制实际上有着各自不同的运行轨道，如果没有一定的“接轨”制度作为保障，“错轨”现象在所难免，导致村民自治出现“异化”。

一是“自治”异化为“无治”。社会主义过渡时期，国家通过人民公社制度实现了生产资料公有，农民被高度组织化。改革开放以后，“乡政村治”模式逐步推广，农业税的取消和乡（镇）撤并等措施使得政府对农村的控制力和农村对政府的向心力减弱，部分区域出现了无政府状态，农村宗族、党员干部有了寻租空间，损害了村民权益，自治异化为了无治。

二是村民自治组织行政化。《村组法》是党依法治村，保障村民实现民主管理的法据，明确村委会是自治组织，不属于国家行政机构之一。但后续出台的具体规定并未践行这一定位，以至于自治组织在面对基层治理难度加大、人员不足时充当了政府的发言人和政策的践行者。此外，派驻下乡的村干部、大学生村官等也间接使得自治组织的行政化。

3. 农村基层党组织依法治理的路径

就农村而言，针对党组织依法治理面临的组织、法律、主体层面的困境，需要从以下三个方面进行破题。

3.1贯彻落实依规治党，构建农村法治型基层党组织

《中国共产党农村基层组织工作条例》确立了农村基层党组织“总揽全局、协调各方”的领导核心地位。作为领导核心，首先就要加强党的自身建设，具体要做到一下三点：

一是廓清农村基层党组织职能，突出领导核心地位。处于转型期的农村，伴随着市场化的冲击，环境发生剧烈变化。经济结构的变化推动了农村社会分层，比如分化为了劳动者阶层、农民工阶层、知识分子阶层、管理者阶层等。依托互联网技术，不同阶层之间容易结成各类社会组织，比如两新组织等，使得党的全面领导出现了空白点。加强领导核心地位需要党组织在制度设计上廓清职能。比如浙江绍兴通过建立乡村典章确保党组织在村务管理中的核心作用，与当地村情相结合，开辟了民主治村模式。

二是嵌入法治思维和法治方式，改善党的领导水平。基层党组织的法治水平直接关系法治型政党建设的成败。农村党员干部是全面推进法治农村的践行者，要不断强化法治观念和规则意识。一方面，丰富涉及“三农”问题的相关法律法规知识，如农村土地“三权分置”、农民工返乡创业、村民申诉维权等方面的法律法规。另一方面，要增强落实相关法律法规的执行力。将执政纳入法治轨道，坚持依法执政、依法治村。

三是健全监督机制，规范农村“小微权力”的运行。自2018 年中央一号文件明确提出推行农村基层“小微权力”清单制度以来，各地农村结合本地实际情况，聚焦制度落实过程中出现的问题，健全制度运行的配套体制机制，依托互聯网技术织密监督网络、强化问责追究。确保农村基层党组织在法治轨道上行使权力，缩小、直至消除寻租空间，防止“小权力”滋生“大腐败”，夯实战斗堡垒。

3.2推动国家法与民间法的融合，建设法治农村

推动国家法和民间法的融合是确保农村社会和谐稳定和长治久安的必然要求。具体要做到以下两点：

一是建立健全国家法与民间法的有效衔接机制。国家法具有固基本、利长远的作用，是规范性文件、乡规民约的根本法据。我国目前关于农村治理工作基本上还是依靠规范性文件，立法上存在空白点，需要进一步补充和完善。村规民约有效补足了刚性法律对于规范人的道德行为的短板，因此要按照十八届四中全会要求，以现行法律政策为依据，结合当地实际，大力修订实施村规民约，实现村规民约与国家法律的成功嫁接。

二是坚持德治、法治与村民自治相统一。法的意义在于实施，加强农村治理法治化要在融合国家法与民间法的基础上将法治嵌入到农村治理大环境中。国家法是“硬法”，建立在社会主义市场经济体制之上，与国体、政体、公民自由等有关，在矛盾难以调和时具有定分止争的作用。民间法是“软法”，与地方自然环境、人口、贸易、风俗习惯等相联系，具有路径依赖，易于被群众接受。要想有效地将“硬法”与软法结合在一起，需通过对民间法的整合和改造，来实现制度优化配置，体制机制的有效运行。因此，要从国家治理的宏观视角出发，以民主法治理念为指引，调动各方积极性以汇集民智来制定乡规民约，促进农村善治的实现。

3.3普及法律知识，培育农村法治主体

在多元共治的大背景下，农民是农村治理的当然主体，没有农民的参加是不可想象的，但农民法律意识淡薄是普遍现象。因此，要充分发挥党组织密切联系群众的天然优势和党员干部先锋模范作用，对农民进行必要的法制教育，不断培养其法治主体的能力。

推动司法公正，培育法律信仰。在现实生活中，农村呈现出明显的泛权力状态，以至于以言代法、办关系案、办人情案等腐败现象频发，进而使得公众对法律不信仰。因而培育法律信仰还需从司法着手，从体制上根治司法腐败、遏制司法权滥用，确保司法独立，实行司法系统的垂直管理。此外，除了“送法入乡”，还要送法律基建、送法治人才入乡，这样才能确保好的政策得以落实。

明确受众对象，精准普及法律。农民包括长期留守农村的老人、妇孺，对这类群体。一方面要以传统方式进行普法宣传。比如拉横幅、绘制图文并茂的法律读本、利用墙体、告示牌进行宣传，还可结合戏曲、小品、微电影宣传法治文化。另一方面在农村一线培养法治宣传带头人。基层党组织在乡村治理中居于领导核心地位，队伍建设要以培养党组织带头人抓手，选优配强党组织书记。另外，还可邀请村里有威信的支书、族长、乡贤、普法工作者等通过以案说法，定期开展宣讲会。动员社会组织、村民的力量，营造全村学法、守法、懂法、用法的良好氛围。