海岸新增自然岸线典型类型认定标准研究

张晓浩,黄华梅,吴玲玲，陈绵润，桑新春

摘要：海岸带地区自然岸线具有極其重要的资源价值和独特的生态价值。一些海岸的人工岸线经过整治修复或长时间的海陆相互作用，逐渐恢复了自然海岸的形态和功能。此类岸线本该被认定为新增自然岸线并严格管控，然而长期以来新增自然岸线的认定并无技术规范或标准，致使其游离于监管边缘且仍按照普通类型人工岸线的要求进行管理，一定程度上制约了海岸线的严格保护和有序利用。文章将新增自然岸线分为两类，即人工岸线整治修复成自然岸线和人工岸线自然恢复成自然岸线，并给出了典型岸线类型的认定标准。同时，提出新增自然岸线的管理要求，为推动构建科学合理的自然岸线格局提供了重要技术支撑。

关键词：自然岸线;整治修复;自然恢复;认定标准

中图分类号：P748    文献标志码：A    文章编号：1005-9857（2020）07-0010-06

The Identification Standard for Typical Types of Newly Added Natural Shoreline

ZHANG Xiaohao1，HUANG Huamei1，WU Lingling1，CHEN Mianrun1，SANG Xinchun2

（1.South China Sea Institute of Planning and Environmental Research，SOA，Guangzhou 510300，China;2.National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China）

Abstract：Natural coastline has extremely important resource value and unique ecological value in coastal zone.Some artificial shorelines have gradually recovered the form and function of the natural coast after renovation and restoration or longterm land sea interaction.This kind of coastline should have been identified as newly added natural coastline and strictly controlled.However，there is no technical specification or standard for the identification of new natural coastline for a long time.As a result，it is isolated from the regulatory edge and still managed in accordance with the requirements of common types of artificial shorelines.This situation has restricted the strict protection and orderly utilization of coastline to a certain extent.In this paper，the newly added natural shoreline is divided into two categories，that is，the artificial shoreline is renovated and restored to natural shoreline & the artificial shoreline is natural recovered to natural shoreline，and the identification criteria of typical shoreline types are given.At the same time，the management requirements of newly added natural shoreline are put forward，which provides important technical support for promoting the construction of scientific and reasonable natural shoreline pattern.

Key words：Natural shoreline，Renovation and restoration，Natural recovery，Identification standard，Ecological environment protection

0 引言

海岸线是多年大潮平均高潮位时海陆分界痕迹线，具有极其重要的资源价值和独特的生态价值，既是沿海地区开发开放、经济社会发展的前沿阵地，同时也是国家生态安全的重要屏障[1]。受海陆交互作用尤其是围填海造地等人类经济社会活动的影响，大陆海岸线时空变迁总体较为明显，海岸线保护和开发之间的矛盾越来越突出[2-6]。国家高度重视沿海地区自然岸线保护工作，《全国海洋功能区划（2011—2020年）》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《海岸线保护与利用管理办法》等文件均提出“到2020年，自然岸线保有率不低于35%”的硬性要求，以期构建科学合理的自然岸线格局。落实自然岸线保有率控制制度是我国海洋生态文明建设的重要任务和目标[7]，自然岸线本是由海陆相互作用形成的原生岸线，然而自2010年起，在国家海洋局的指导下，全国陆续启动了一系列海域、海岛和海岸线的整治修复工作[8-10]。截至2017年年底，全国累计修复岸线260 km[11]，使得一些人工岸线再次具备了自然岸线的属性和基本特征。对于此类“人工岸线”以及非人工干预下的自然恢复岸线，应本着实事求是、与时俱进的态度，科学评判其自然生态功能。目前，国家层面尚未发布人工岸线整治修复或自然恢复为自然岸线的技术标准，一些地方开展了积极且有意义的探索。上海市针对其海洋生态红线区内大陆自然岸线保有率为12%的考核指标，研究提出了人工岸线生态化的认定标准;浙江省推行的地方标准《浙江省海岸线整治修复评价导则（试行）》，提出海岸线整治修复的分类界定、工程措施和实施要求，以及整治修复成自然岸线的认定方法。沿海省、市、自治区各级政府对辖区内的大陆自然岸线管控负有主体责任，为统筹经济社会发展与海洋生态环境保护，亟须加快制定沿海地区新增自然岸线认定标准，助力大陆自然岸线保有率管控以及自然岸线指标市场化交易和岸线占补平衡。

1 自然岸线的重要性及認定新增自然岸线的

必要性 海岸线以物质流、能源流和信息流等为纽带，将陆地和海洋融合为有机整体[12]。其中，自然岸线是一种可以极大造福人类的资源，是一种独特的具有高价值且不能替代的资源，也是稀缺的、极为重要、难以再生的自然资源，是沿海地区重要的生态安全屏障，关乎我们和我们的子孙后代的共同利益。自然岸线及近岸湿地是重要的生态空间，生物多样性水平高，鱼虾等产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道密集分布，也是海洋生物重要栖息繁殖地和鸟类迁徙中转站，为维持生态安全提供重要基础，具有弥足珍贵的重要生态功能和生态价值。自然岸线具有足够的“韧性”和“弹性”，在长期的历史演化过程中形成了较为稳定的形态，使之成为陆海之间的重要缓冲地带，可以有效地抵御台风、风暴潮等极端海洋灾害天气，维护沿海群众的生命和财产安全。自然岸线可以为人类提供重要的亲海和观景空间，是海洋经济生态化和海洋生态产业化融合发展的重要依托，能够不断满足沿海地区人民群众和游客对优美海洋生态环境、优良海洋生态产品、优质海洋生态服务的需求。自然岸线一旦遭到人类固化、“美化”或破坏，则其生态功能短期内很难再恢复到原来水平。

自然岸线向陆、向海两侧，通常开发强度不大，用地、拆迁成本较低，而石化、核电等产业往往需要利用深水岸线和后方陆域建设码头和仓库堆场，这就对自然岸线的使用提出了硬性需求。目前，沿海各地的自然岸线保有率都不高。为了保障生产岸线的使用，基于“占补平衡”理念的考虑，许多地方开始对人工岸线进行整治修复，期望增加“具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线”，以提高自然岸线的长度，为未来发展留出可置换的岸线空间。但是，由于存在“占多补少”“占优补劣”等不良投机现象，整治修复后的人工岸线是否可以认定为自然岸线，是否可以真正“补”上占用掉的原生自然岸线，目前还存在比较多的争议。同时，我国人工岸线所占比例较高，但大部分人工岸线属于养殖堤坝、防风暴潮堤坝等类型。有一些位于河口等自然条件适宜区域的人工岸线，经过长时间自然演变也逐渐形成了“新的自然岸线”，此类岸线如按照人工岸线进行管理和开发，对于冲淤动态平衡后的海洋生态损害也是比较大的。为此，及时认定并监管沿海地区新增自然岸线，对于引导和规范各地的海岸线管理工作显得极为迫切和重要。

2 自然岸线定义的演化

随着人们对海岸线尤其是自然岸线功能和价值认识的深化，自然岸线的定义和内涵也在不断发生着变化，这也体现着陆海统筹背景下海洋实际管理工作和海洋生态文明的建设需求。

根据《我国近海海洋综合调查与评价专项海岸线修测技术规程》，自然岸线是指由海陆相互作用形成的岸线，如沙质岸线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线和生物岸线等。

根据《海岸线保护与利用管理办法》，自然岸线是指由海陆相互作用形成的海岸线，包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、生物岸线等原生岸线。整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线纳入自然岸线管控目标管理。

根据浙江省《海岸线调查统计技术规范》（DB33/T 2016—2018）的定义，自然岸线是由海陆相互作用形成的海岸线，包括砂砾质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、红土岸线等原生岸线，以及自然恢复或整治修复后具有自然岸滩形态特征和生态功能的海岸线。

根据《全国海岸线修测技术规程》的定义，自然岸线是由海陆相互作用形成的原生岸线。主要包括基岩岸线、砂质岸线、泥质岸线、生物岸线等原生岸线。为保护原生岸线，防止原生岸线遭受侵蚀而建造的护岸，经综合判定后，可界定为自然岸线。

3 新增自然岸线认定原则

综合上述各阶段自然岸线的定义可以看出，从科学管理和促进生态保护修复角度考虑，在“纯”的原生态自然岸线之外，一些岸线虽经过人工改造，但在达到新的动力平衡之后，仍然具备自然岸线本质属性。如这类人工岸线“游离”于监管边缘，则不利于海岸带生态系统的整治保护和有效恢复，故其认定和管理非常迫切。

3.1 自然一体，生态优先

新增自然岸线认定应严格遵循海岸线的自然形态与生态特性，尊重自然，照顾鱼、虾、蟹、藻、贝“感受”。保护优先，切忌降低认定门槛、以次充好。以有利于保护海岸线资源，有利于自然岸滩得到保留[13]，有利于维护生态系统的稳定和完整为目标。

3.2 统筹考虑，实事求是

综合考虑管理现状、用海习惯、围填海历史遗留问题处置情况以及各部门管理范围和职责合理划分等因素，同时和国土调查、海岸线修测成果相衔接，合理界定新增自然岸线的位置和属性，尽可能减少对既有海岸线利用现状的影响。

3.3 合法合规，和谐共生

严格遵守自然资源特别是海洋领域相关法律法规和政策制度，落实最严格的生态环境保护制度，真实客观反映海岸线自然、景观、开发活动等要素分布状况，保证海岸线的完整性与连续性，将生态斑块有效串联形成生态廊道，促进人海和谐发展。

4 新增自然岸线的认定

参考《海岸线整治修复技术规程（征求意见稿）》《建设项目用海面积控制指标（试行）》和《围填海工程生态建设技术指南（试行）》等国家有关技术方案要求，结合沿海地区海岸线保护和利用实际情况，将新增自然岸线分为两类，即人工岸线整治修复成自然岸线、人工岸线自然恢复成自然岸线。

4.1 人工岸线整治修复成自然岸线的认定

实际工作中，短期内将人工岸线整治修复成基岩岸线、泥质岸线等难度很大，现阶段比较可行且在沿海地区运用较多的方式是将人工岸线整治修复为砂质岸线和生物岸线，如厦门市会展中心东侧岸线，将传统的硬结构护岸转向软式的沙滩护岸[14]，使海岸具备“渗、滞、净、排”等海绵功能，不仅可以降低风暴潮等海洋灾害影响，也有效改善了水质，为寄居蟹、贝类、海鸟等创造了极具生态功能的群落空间，形成了完整的岸线-湿地生态圈，并提高了滨海旅游城市品位[15]。

人工岸线整治修复为砂质岸线：依据海域水动力条件和泥沙输运模式，通过科学合理的人工海滩补沙或固沙工程，使沙滩达到平衡状态并维持稳定，降低海岸侵蚀强度，改善滨海旅游环境。人工岸线整治修复为生物岸线：通过红树林种植等技术手段，将红树林繁殖体或幼苗引入可维持其生长的林地或滩涂，或者通过改善原有红树林湿地生境条件，因地制宜的重建或者恢复已经退化的红树林生态系统，使红树林可以形成稳定的植被群落和生态系统并提供与原生红树林相似的生态功能。对于整治修复后，自然海岸形态特征明显且生态功能得到明显改善的海岸线，结合遥感数据、现场监测和公众参与，提出人工岸线整治修复成砂质岸线、生物岸线的指标体系。之后，再通过专家评审打分的形式进行认定，得分超过某一标准值（标准值可以全国统一，也可综合考虑各沿海省、市、自治区经济社会发展水平，以及大陆自然岸线保有率等管控要求因地制宜进行设定）的可纳入自然岸线管控目标管理。

以人工岸线整治修复成砂质岸线为例，砂质岸线的生态功能主要从沙滩质量（含沙滩宽度和砂质品质）、沙滩稳定性、沙滩亲水性、堤岸改造与景观设施等方面考虑。由于整治修复项目多使用财政资金进行建设，海岸带地区的高质量发展是“以人为本”的发展，也应充分考虑滨海群众和游客的感受，故亦设置了公众满意度评价指标。人工岸线整治修复成砂质岸线后纳入自然岸线管控的认定标准见图1和表1（粒级等参考《HY/T 254—2018 海滩质量评价与分级》，生态环境质量、公众满意度等指标应委托具备相应资质或能力的第三方机构开展调查，或从政府认可的权威部门获取）。

4.2 人工岸线自然恢复成自然岸线的认定

人工岸线自然恢复成自然岸线是指在非人工干预环境下，人工海堤、围海堤坝或受损海滩外侧的岸滩逐渐淤涨，或海洋保护区内的海堤经过多年严格保护管理，基本恢复或重塑了自然岸滩形态特征和生态功能的岸线。在缺少人为干预情况下，人工岸线短期内自然恢复为基岩岸线、砂质岸线难度很大，自然界中比较常见的情况是人工岸线自然恢复为泥质岸线和生物岸线。对于自然恢复的自然岸线，需综合考虑“三带”，即潮间带、岸堤带、潮上带的自然环境特征。其中：潮間带的地形特征明显，有代表性的潮间带生物;岸堤采取生态化建设方式;潮上带属于低强度开发的生态区域。人工岸线自然恢复成生物岸线后纳入自然岸线管控的认定标准见图2和表2，认定形式仍为专家打分法。

潮间带（海堤向海一侧的生态化岸滩）：受长时间海陆相互作用的影响，人工岸线外的岸滩自然淤涨，逐渐恢复或重塑了自然岸滩剖面形态，高潮滩发育基本完整且高程高于平均大潮高潮水位新形成的海岸线。岸堤带（生态化海堤）：在保障海堤（护岸）防洪防潮防浪安全的前提下，向海侧堤型采用斜坡式结构，在条件适宜地方缓坡入海，促进近岸海洋生境的重建，迎海面营造了生物栖息场所，海堤植被覆盖率高，建筑材料体现生态和景观方面的需求。潮上带（海堤向陆一侧的生态化用地）：除生产岸线、特殊利用岸线以及相关法律法规另有规定的岸线区域外，岸线均以适当方式向公众开放，落实海岸建筑退缩线理念，开发退让距离符合《建设项目用海面积控制指标（试行）》的相关要求，保留沿岸绿化带、公众亲海空间和进出亲海空间的通道。

5 新增自然岸线的管理要求

5.1 制定标准，规划先行

以地方实践摸索的经验为基础，综合考虑人工岸线整治修复或自然恢复为自然岸线的基本特点，尽快制定海岸带地区新增自然岸线认定标准，以指导地方政府更有针对性地开展海岸线管理，特别是具有生态功能的自然岸线保护工作，同时为海岸线调查统计、自然岸线考核监管、自然资产离任审计提供依据。强化顶层设计，适时启动海岸线两侧资源与环境综合调查与专项评价。依据资源禀赋、环境容量、开发利用现状以及受损岸线的空间特征，编制新增自然岸线总体规划，保障沿海蓝色屏障生态功能。

5.2 更新数据，纳入管理

沿海地市级自然资源行政主管部门提出新增自然岸线验收申请，并对验收申请书、生态环境调查评价报告、自评估报告等验收资料的真实性负责。省级自然资源主管部门成立海岸带地区新增自然岸线验收工作领导小组和专家组，在自然资源部相关业务司局的指导下开展验收工作。新增自然岸线通过验收后，应及时更新岸线管理基础数据库，纳入自然岸线进行统一管理。各级自然资源行政主管部门要建立由海洋行政管理、海洋执法、海域动态监测机构间的定期会商机制，及时进行情况交流与数据交换，实现审批、监管、监视监测、督查、查处等信息的共享。

5.3 加强维护，从严管控

省级自然资源行政主管部门通过遥感监测、视频监控、现场监测等方式对新增自然岸线开展常态化动态监视监测，对发现的违法违规活动进行跟踪监测。新增自然岸线应参照海洋生态保护红线进行严格管控，并在下一次省级海岸线统计调查时进行更新。新增自然岸线应纳入行政执法体系，加强日常监视监测，建立全覆盖的综合监视监测体系，以及资源环境承载能力监测预警机制，实行实时、动态、立体化的监视监测、预测预警，及时监测、分析、评价岸线开发利用活动和近岸海域生态环境状况。

6 结语

我国是陆海兼备的大国，沿海地区人口密度和经济密度均遥遥领先，是我国经济持续快速增长的“龙头”和重要动力源。为贯彻落实十九届四中全会提出的“健全海洋资源开发保护制度”，以及《海岸线保护与利用管理办法》等有关文件要求，亟须加快制定沿海地区新增自然岸线认定标准，以推动构建科学合理的自然岸线格局、实现海岸带“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰、人和”的海洋生态文明建设目标。未来国家及沿海各级政府仍需开展深入研究，强化陆海统筹，坚持因地制宜，探索建立和实施人工岸线使用退出机制[16]，将整治修复和自然恢复有效融合，建立科学、合理、规范的新增自然岸线认定标准，以海岸线严格管控为重要抓手推动沿海地区生态环境保护和高质量发展。

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基金项目：2018年国家社会科学基金重大研究专项项目“陆海统筹背景下我国海洋生态环境协同治理研究”（18VHQ014）;广东省海洋经济发展（海洋六大产业）专项资金项目“新时代国土空间规划背景下广东省市级海洋空间规划方法与应用研究”（粤自然资合＼[2020＼]068号）;2020年度中国-东盟海上合作基金项目“全球变化背景下南中国海近海生态系统监测与保护管理示范”.

作者简介：张晓浩，高级工程师，硕士，研究方向为海洋生态保护修复、海岸带与海洋空间规划

通信作者：黄华梅，高级工程师，博士，研究方向为生态文明制度构建和政策制定