建设和完善社区养老服务体系

王新

摘要：现在的中国已经进入了老龄化社会，伴随而来的就是老年人养老的问题，这不仅是对老年人晚年生活质量的保障也是对于儿女赡养老人的方式的改变。 基于传统的养老方式，社区养老模式的出现，更能满足老年人及家属希望获得便捷、优质的养老服老方式。当前，各个城市都在积极探索社区养老服务的，都在社区养老服务方面做出了努力，但仍存在诸多问题。为了更好地完善社区养老服务，需要政府、社会、市场共同努力，不断提高老年人及家属的获得感和幸福感。

关键词：社区养老;政府;市场;老龄化

李克强总理在政府工作报告中指出，要大力发展养老特别是社区养老服务业。这是由老龄化的发展趋势及养老需求决定的。现在年轻人大部分面临2个人要赡养4个老人的情况，社区养老服务体系就显得尤为重要。党的十九大报告指出，要全面建成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系。这其中，社区作为居民生活的基本单元，既是居家养老的有力支撑，又是养老机构的合作伙伴，其重要性不言而喻。

一、社区养老的意义

养老既要有配套的基础设施满足老人的身体健康需求，也要满足老年人精神的慰藉和满足两者都是是不可缺少的，而要满足精神需求就不能离开家人的支持和陪伴。在我们中国传统文化中，养儿防老老年人普遍希望在熟悉的家庭环境中养老，有些人甚至认为离开家去机构养老是无儿女或儿女不孝的无奈选择。年轻人忙于工作，没有足够的时间和精力去照顾老人，老人既不离开家，又可以得到很好的照顾。这时社区就承接了家庭服务功能，在社区，老人仍然生活在自己熟悉的环境当中，同时又能充分利用社区的养老服务资源，既能满足老人的精神需求，也能减少儿女的牵挂。经济上也会比养老院等养老机构划算，可谓是一举两得。

这里的社区养老指的是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。目前我国社区养老的需求在日益增加，但是还存在各方面的问题。

二、社区养老服务体系存在的问题

社区养老服务事业已取得了很大的成绩，但与日益严峻的老龄化形势相比，社区养老服务供给仍然不足。老年人在日间照料和护理，以及精神慰籍、文化生活、休闲娱乐、医疗康复等方面还缺乏充足的服务和支援。社区养老服务总体上仍存在很多问题。

（一）社区养老服务供求时有脱节

很多地方针对老年人的社区服务建设的设施主要有老年活动中心、老年大学、老年图书室、健身康复室、老年书画室等。但是这些社区为老年人提供的服务场所的利用率并不是很高。老年人对社区提供养老服务的需求是多样化的，政府单一的供给机制所提供的服务很难贴合老年人的各种需求，主要表现在：第一，就服务内容而言。社区养老服务基本涵盖了老年人日常生活的各个方面，但是对于老年人精神需求提供的服务少之又少，没有完善的心理咨询等服务。随着生活水平的提高，老年人对养老服务的需求从仅仅满足生活需要逐渐转向精神层面的需求转变，这就对城市社区养老服务的项目规划提出了更高的要求。第二，就服务对象而言。社区养老服务的重点，也是国家老年福利提供的重点是“三无”、“五保”老人，以及享受低保无赡养能力的老人。社区养老服务对象应是社会上有服务需求的全体老人，而不仅仅是老人中的一小部分群体。

（二）社区养老服务行业发展尚不成熟

社區养老服务业的各个领域目前尚处于无序、自发发展的状态，由于政府没有相关的政策出台和媒介等的宣传，企业对老年服务业发展预估不足，缺乏预见

性，进入养老产品行业的动力不足。老年用品、养老服务的劳务市场的供给已远远满足不了老年服务的需求。据了解， 专门生产老年用品的企业数量很少，涉及的产品主要包括老年助听器、老年手机、卫星定位电子狗等。但其他涉及养老服务市场的服务，包括法律援助、日常护理、医疗卫生服务、家政服务、旅游服务等，并没有成立专门的养老服务项目，企业对养老服务市场的重视还不够。

人员的参与也是评价一个行业发展是否成熟的重要标志。目前社区养老服务业的工作人员表现为专业化程度普遍偏低。老年人服务需求本身就是多样化的，需求的多样化带来社会对社区养老服务队伍的高质量和专业化的要求。尽管在发展社区养老服务工作的近十年中取得了很大的成绩，但工作人员养老服务的专业化程度仍普遍偏低 。目前可将从事社区服务的人员大致可分为三类，一是专职性的服务人员，主要由下岗的中年人、待业的青年以及退休的老年人组成;二是兼职性的服务人员，主要是社区居委会干部;三是志愿者，通过有组织的活动开展对社区养老的服务工作。这些工作人员绝大多数都没有经过专业系统的培训，专业性较差。

社区养老服务人员大部分为大龄下岗女工，对老年人的照顾主要是日常生活照顾、聊天解闷等，并对部分生活不能自理的老人提供日间的护理服务，但从来没有经过系统专业的培训。在医疗服务方面， 对社区老年人医疗保健的服务任务主要是社区卫生服务中心来承担。 各社区卫生服务中心里并没有专业的护理人员和没有分级护理的体系，对老年人的主要提供的是简单的护理和照料。身体状况特殊的老年人需到市内的大医院或者专业的养老护理机构进行照顾。有业内人士指出，养老服务行业需要大批专业从事技术性工作的人员进行护理和康复等方面的工作，城市社区养老服务人员的专业化亟待提高。

（三）社会组织对社区养老服务的参与不足

目前有很大数量的志愿者，参与社区养老服务的志愿者也占一定比例，但 专门面向养老服务的志愿组织和非营利组织领域还是空白，建立和发展一个系统的养老服务社会组织体系还需要经历一个相当漫长的过程。存在许多老年人自发组织的老年团体，他们经常组织一些与老年日常生活和文化娱乐方面的活动，同时也会发动一些公益活动来提高自身生活质量和自我价值。城市中自发组织的养老服务活动也有很多，主要来自大中小学生开展的社会实践活动和各级医疗卫生部门组织开展的义诊活动等。主要以不定期开展的形式，对社区内的老年人进行慰问、陪老人们聊天解闷、为老年人进行免费的身体检查并提供相应的医疗建议等。这些慰老活动表现出的特点有，第一，随机性比较强，没有形成定期慰老服务活动的规划体系;第二，志愿者缺乏系统的专业培训，专业素质参差不齐;第三，没有统一的管理机制，服务工作不稳定。同时，非营利组织和志愿组织缺乏一个系统的进人的机制，导致很多社会组织进人困难，这也是养老服务社会组织发展举步维艰的一个具体表现。很多社会组织由于没有专业和接洽的中介人员的组织和引导，再加上缺乏社会的普遍认可和理解，规模一直难以扩大。这就造成了一方面，大量有意愿加入志愿组织的个人找不到参与途径，失去了参与的机会，另一方面，社会各层次的老人照顾和救助资源仍处于匮乏状态的情况。

三、完善社区养老服务体系

（一）加强养老人才队伍建设

养老护理员被誉为“生命的经营师”，他们作为养老服务的直接提供者，队伍的素质、稳定性直接影响着社区养老服务的供给水平。一是要培养一支专业化的人才队伍，这是加强队伍建设的根本。可在本地中职高职高专院校逐步开设养老服务、老年护理等相应专业，构建突出职业技能培养的课程体系，为养老事业发展培养和储备人才。二是加强培训的实效性养老工作并不是简单的洗洗涮涮，而是要求具备很高的综合能力素质，包括专业的照护能力、细致的观察能力、良好的语言沟通能力、灵活的应变能力等，因此，护理人员的培训要避免照本宣科，增强实操性，加强经验交流，并增加心理辅导等内容。三是建立激励机制。若想让年轻人能够在养老行业留得住，必须让他们全面认识养老产业，让他们看到行业远景和发展前景，完全可以满足有目标的年轻人实现自我价值和高薪资的需求。

（二）完善社区养老服务机构建制和社会建设

构建较为完善的社区养老服务体系，需要多方面的综合服务供给，需要进一步强化社区服务设施建设。

第1，加大对现有老社区的改造，强化新社区建设，确保新老社区都具备社区养老的基本条件。做好社区综合资源调度，引入更多的社区外服务配套链条，实现社区养老和区外资源的综合配套衔接，做好优化，又能保障多元供给。第二，做好服务细化保障，社区养老需要从3个方面做好服务。生活照料，保障最为充足的托老服务，能够做好日间社区生活照料和上门服务等。做好社区医疗康复工作，医疗诊断和康复服务是社区养老的重要服务项目，能够保障对社区老人做好日常体检、健康综合管理、常规性治疗和转诊服务工作。针对社区养老中的长期需要康复训练的老人，需要有专门的康复場所和康复人员，做好常规康复服务。第三，做好中介引导服务工作，社区养老需要更多的中介服务，确保享受社会养老服务的老人能够更多与外在服务机构间的联系，也进一步强化社区养老提升服务质量。

（三）构建多方参与的综合养老供给体系

构建社区养老服务体系，推动养老事业发展，需要汇聚多方力量，构建多方参与的综合养老供给体系。社区养老需要以政府主导，加大投入和监管，同时也需要更多社会力量的参与， 社区成员之间的密切配合者。构建社区养老服务体系，需要构建可持续发展机制，引导社区全员长期参与和通力配合，形成更加有效的养老志愿服务体制，让更多社会人员参与社区养老服务，提供各种资金、服务，奉献更多爱心，更需要更多医疗健康机构开展有序的医疗义务帮扶活动，更多社会企业或者个人为社区养老提供更多的支持。在做好社区公办养老服务的同时，引入相应的民营养老机构，真正保障养老服务多样化、多元化，真正服务养老事业发展。

（四）建立互助服务机制，发展壮大助老志愿服务组织

目前许多以社区养老、助老服务为主要活动内容的志愿者组织，面临的主要问题是志愿者的数量少、参与程度低。一方面可以激励年轻人和刚刚退休、身体各方面都比较健康的老年人参与志愿服务。另一方面可以在同小区开展社区养老互助。具体的模式是由小区为牵引，在小区内建立社区养老互助服务，可以采用时间累积的方法。若A家庭需要养老互助服务，刚好B家庭可以提供服务，B家庭提供的服务累计时间，在B家庭需要养老互助服务时，便可以免费享受等时间的互助服务。以小区为单位，在小区内部发展志愿互助服务组织。

作者单位：西北政法大学 政治与公共管理学院