建筑工程结算中的常见问题及应对措施

翟学翠

摘 要：建筑工程结算能够准确衡量项目进度情况，是建设方评估项目资金投入情况的数据基础，也是施工单位核算施工成本和利润的重要依据。做好工程价款结算的编制和审核工作，有助于实现建筑工程项目投资效益的最大化，也是解决发包方和施工承包方争议的最有效途径。本文对工程价款结算审核中所遇到的常见问题进行了梳理，结合现行计价文件分析了问题产生的原因，并针对性地提出了相应的解决措施，为工程造价管理和结算审计人员提供了一定的借鉴和参考。

关键词：建筑工程结算;工程结算审计造价管理常见问题;应对措施

中图分类号：F275 文献标识码：A

建筑工程项目具有的特定性、地域性、长期性以及动态性等特点，使得建筑工程结算工作存在种种不确定性因素，由此造成工程价款结算的纠纷和争议。近些年，为了加强对国有投资项目资金的监管，部分省级政府出台文件，规定国有投资项目的价款结算必须以审计结论作为依据，审计的主体可以为地方财政评审中心或者具有相应资质的第三方审计机构，以利于规范建设单位对工程成本的有效控制，提升各级财政资金的投资效益。由此，发、承包双方的结算矛盾越来越多地转移到结算审计工作中。本文拟从分析建筑工程结算审计工作中的常见问题着手，结合现行的计价文件和相应案例提出针对性的解决措施，以期为工程结算审计人员公平、公正地展开审计工作，合规、合法解决结算纠纷，提供一些借鉴和建议。

1 建筑工程结算的内涵和结算审计的作用

1.1 建筑工程结算的内涵和模式

建筑工程结算一般指的是工程价款结算，指发、承包双方根据国家有关法律、法规和合同约定，结合项目的实施情况，对已完成部分进行的合同价款的计算、调整和确认。工程价款结算在内容上包含了预付款、期中支付及竣工结算，它能够准确衡量项目进度情况，是建设方评估项目资金投入情况的数据基础，也是施工方核算施工成本和获得利润的重要依据。

1.2 建筑工程结算审计的作用

结算审计是指政府审计机构或者受委托的第三方机构，依据法规和标准对国有资金投资建设工程项目的工程结算进行审核，审查和评价项目结算资料的真实性、依据的合法性和投资的效益性。审计结果作为工程价款支付的依据，不仅直接关系到承包方的成本和利润，也关系到项目的造价和资金使用效益，结算审计已成为工程项目全过程造价管理的重要手段。作为独立于建设项目组织之外的团体，结算审计能够更加公平、公正地维护发包方和承包方双方利益，达到控制成本和降低风险的目的。

2 建筑工程结算中的常见问题及原因分析

2.1 概预算管理体制不完善造成的结算纠纷

工程概预算指标是项目建设投资全部工程费用的限额，在建设项目实施过程中如果突破，必须按照规定的程序重新进行报批、审核。如果参建主体权责不明，管理体制混乱，势必造成造价管理的漏洞，引起价款结算的纠纷。如某卫生大楼项目在实施过程中，因概预算申报部门、承建单位和使用单位分别为不同的部门，其内部使用功能、布局、外装修等一再修改，审计发现对建设项目的拨付款项已突破总概算，要求建设方停止支付并按法定程序对原概算进行调整，造成施工单位款项无法兑现而引起纠纷。

2.2 工程结算书编制不规范造成的结算问题

工程结算文件由施工单位根据国家法律、法规规定，结合合同项目的实施情况进行编制，经建设单位审核后作为工程价款结算的依据，结算文件编制的优劣直接影响到建设单位和施工单位的切身利益。有的施工单位因自身造价管理人员技术力量不足，搜集结算所需资料不全面不及时，造成提交的结算文件漏洞较多，严重影响了施工单位的利益。有的施工单位为了高额利润而虚估冒算，更有甚者与建设方造价管理人员沆瀣一气、弄虚作假，造成国有资金的浪费和流失。

2.2.1 编制依据更新不及时

工程结算书的编制依据包括了项目所在地的工程造价计价文件、计价办法、以及国家有关法律、法规和相关司法解释等内容。随着中国建筑业改革的不断深入，环保的要求不断提高，建设工程项目管理模式不断变化，相应的计价文件更新也较快较多。比如江苏省2018年第24号公告对按质论价、扬尘污染防治增加费、标化工地增加费以及环境保护税都有新的规定，且每个费用计价开始的时间节点也不同。工程造价控制人员要及时关注项目所在地计价依据变化情况，在编制结算书时优先考虑各种变化因素而引起的造价增减，尽量减少因考虑不周而造成的后期结算纠纷[1]。

2.2.2 工程量计算不准确

单价合同中，工程量的多少直接影响到造价的高低，工程量计算的准确与否直接关系到工程结算的准确度。在结算审计工作中，常见清单工程量方面的问题如下。

一是竣工结算文件与招标文件工程量清单特征描述不一致。造价咨询人员在编制招标控制价时，因专业技能较差或不熟悉施工工艺而造成部分清单特征描述不完整、不准确，如桩基础中缺少送桩深度、金属管道无壁厚、成品卫生间的隔断材质未明确、土方工程的运距等等，造成施工过程中的造价变更分歧;另外就是部分施工单位为了追求利润而改变施工方案或更换低档材料，这是结算审计审查的重点之一。

二是工程量计算无序，造成重复计算。部分结算文件为了混淆视听，工程量的计算没有明确的思路，重复计算各分项工程量，如主体工程与室外工程、土建工程与安装工程部分工作量重复等等，给结算审计工作带来很多干扰因素。结算编制人员和审核人员都应具有一定的识图能力，统筹安排工程量计算思路，才能高效、准确完成工程量的计算和核对工作。

三是对工程量计算范围和规则不明确。审计首先要明确合同和补充协议约定的建设内容，扣除合同范围外和未施工的工程量;其次，應统一对工程量计算规则的理解，如对单层建筑物建筑面积的计算时，若合同无相应约定，当建筑外墙设计有勒角时，按现行的《建筑工程建筑面积计算规范》规定，无论其高度如何，均按勒角以上的结构外围水平计算，当设计中未设计勒角时，则按外墙外围水平面积计算。

四是对招标文件清单工程量核对不准确而增大投标风险。发包方往往借助市场优势把工程量的风险推到承包方，这就要求承包方在投标报价时要按照招标文件约定的计算规则核实工程量，以免因清单工程量的错项、漏项或缺项而增加报价风险。有些施工单位在投标文件中，造价人员忽略了清单工程量和定额工程量计算规则的不同，如土方工程清单计价按设计图示尺寸以立方米计算、而定额计价按考虑放坡及工作面后的图示尺寸，块料面层台阶清单计价以台阶水平投影面积计算、定额计价以实铺面积计算等等，致使结算审计工程量与实际工程量偏差较大，给施工方造成较大损失[2]。

2.2.3 工程类别划分不清晰、计价定额套用不规范

工程类别的核定关系着项目取费基数、费率选择及相关的措施费取定，这是工程结算书编制的依据，也是造价管理人员和审计人员的审核重点。各省都发行了相关工程类别划分的计价文件，但因建筑工程项目本身具有的复杂性，一个相同的项目，按规划类、建设工程类、造价管理类的文件依据，划分出来的工程类别可能不同。如某古村落投资项目，在结算审计时，就场地内建筑的工程类别引起了争议，因古建筑定额比一般建筑工程定额高且企业的管理费和利润等费率取值也高得多，施工单位根据图纸说明申诉古村落内所有的建筑工程均按古建筑类型计价，审计部门则根据施工情况，结合省计价文件的要求，仅同意对部分满足古建筑类别的工程项目按古建筑计价，经造价和各参建部门多次协调，最后以专家鉴定的方式对争议项目的造价进行核算，以核算下来的标准对争议项目进行结算。

其次，规范地套用定额是形成准确的结算文件的关键，定额套用的审核在一定程度上避免施工单位在结算时产生高套定额、重复套用定额、调整定额子目等现象发生。在结算审计时，常见的问题为定额中已包括的工序再重复计费或者换算系数引用有误，比如电焊接桩如果采用螺栓接桩，应扣除定额中的电焊机、型钢等费用;钢板桩按租赁使用时应扣除摊销量;垂直运输费如果使用泵送商品砼，台班数量应进行换算等等。审计人员要根据属地原则，熟悉项目所在地综合定额的制定情况，结合施工工序合理认定定额套用的准确性。

2.3 施工合同约定引发的结算问题

合同约定应该是发、承包双方最真实意图的表达，其条款内容应能够互相解释、互相说明，但在实际操作中，因合同管理人员素质过低或管理意识薄弱，造成合同约定条款内容不全、不清晰或有歧义，而造成结算纠纷。

2.3.1 招投标工作管理不规范

部分建设单位为了排斥潜在的投标人，违背招标程序，将本应执行公开招标的项目肢解后改为邀请招标。因缺乏有效的监督和管理，不规范、不合理的条款存在于招标文件中，有的招标文件甚至没有清楚地表述发包范围和支付规定，有的发包方不允许对合同条件进行调整，双方在不平等协商的基础上签订的施工合同势必会存在结算隐患。施工单位为了承揽项目，低估了造价上的风险而造成投资失败，引发结算争议。

2.3.2 施工合同约定条款不明确引起的结算争议

作为解释《建筑工程合同示范文本》中建设的第一顺位的解释条款，合同约定是发承包双方结算的依据。结算审计中，常见因合同约定不明确而引起结算纠纷的情况包括。

一是合同价款结算方式约定不明，难以确认工程价款的结算依据。合同价款的结算方式直接关系到施工单位的货币使用成本，结算时间点确定在整个结算工作中尤为重要。常见问题为对竣工决算时间的争议，影响竣工的各种主观、客观因素较多，承包方如果仅仅约定以竣工作为项目结算的时间结点，而导致发包方以“工程未竣工”为理由而拒收施工单位的竣工决算报告，给施工方造成损失、增大投资风险。

二是对工程变更的约定条款表述不清楚，未约定价款调整方法或约定不明。工程变更的多少直接关系到项目造价的高低，发承包方在整理合同条款时，应对工程变更项价款调整的范围、方法和综合单价的确定进行明确，用语要规范且不易引起歧义。如对已有标价工程量清单类似项目的变更估价，应具体说明参照类似项目单价的确定办法，对无类似项目参照的新增项目价款的确定要有约定明确的操作办法，以防工程结算时产生争议;对下浮率的约定，应明确报价浮动率的计算公式和计算基数，应避免简单使用“同比下浮”、“按实调整”等模糊语句。

三是低估合同风险幅度，对材料价差调整办法约定不明。工程项目建设的长期性、人材机价格变动的动态性以及其他因素的影响，决定了项目投资具有一定的风险性。各地政府根据清单规范都出台过相应风险控制的指导意见，但在实际操作中，建设单位往往利用市场优势提供条件苛刻的合同条款，把一部分投资风险转嫁到想中标的施工企业。比如国家2017年开始对砂石业进行环保整治，不合法开矿、采砂不断被关停，建筑用砂石材料供应紧张，造成水泥、混凝土等建筑材料价格大幅度上涨。未明确约定材料价格风险的施工单位叫苦不跌，而引起造价结算上的纠纷。

四是对甲供材结算的退还。结算审计中发现，因合同约定不明，甲供材在退还时市场价与结算价的差额以及甲供材料的保管费一直是争议聚焦的问题。因材料不同、保管条件不一致，政府无法给定指导意见。在考虑材料价格风险因素的基础上，合同条款中应明确约定材料正常结算价、超出部分的退还价和相应保管费率，以达到保护施工单位的利益及杜绝材料浪费的目的[3]。

2.4 施工过程中对变更、签证管理不规范而造成的结算问题

结算审计中常见工程变更与签证管理混乱，其真实性和完整性无从追究。一是施工图纸管理混乱，工程项目应按图施工，这个“图”是指设计部门设计并经过图纸审查的施工和变更图纸，建设单位为了赶工期或者其他理由，以未经审查的图纸交给施工单位作为施工依据，在后期施工过程中因部分图纸不满足强制性標准或者功能改变，造成过多工程变更甚至误工、返工现象，由此引起结算纠纷;二是对变更和签证的程序管理不严谨，部分现场管理人不熟悉招、投标文件和施工合同，使得变更单和签证上报不及时、签字不全、内容不准确以及未按合同约定的程序进行等等，无效的签证不能作为结算计价的依据。

2.5 政策性调整和不可抗力

2.5.1 滥用不可抗力概念

不可抗力指不可预见、不可避免并不能克服的客观情况，不可抗力包括自然灾害、政府行为及社会异常事件。比如2008年5.12地震引起的材料价格和工人工资上涨，2020年年初受新型冠状病毒引起的肺炎疫情防控影响而发生的人工、材料设备、机械价格的波动等等都属于不可抗力范畴。不可抗力作为一个免责条款，常见施工单位在做竣工结算时，把一些措施项目增加的零星用工、因地质环境勘探误差引起的变更、甚至一些清单工程量的量差都放进不可抗力，以图达到逃避审核、多计造价的目的，这显然是与法律法规相违背的。

2.5.2 合同约定与政策性调整不一致导致的结算纠纷

工程结算中常见的政策性调整有国家发布税制改革文件、省级造价部门发布的计价政策及人工工资指导价文件等等。如果合同中对政策性调整有明确规定，按合同约定执行，如果没有明确约定，则施工单位可以根据政策性调整文件将造价变更事宜报请建设单位审核，经发包方审核同意后执行。审计中常见，建设单位以合同中没有明确约定根据政策进行价格调整而驳回施工单位的调价申请，使施工单位在结算时处于被动地位。

3 针对工程结算常见问题的应对措施

建筑工程结算直接关系到发、承包双方的利益，如何公平、公正双方利益，对建设项目工程造价管理和结算审计的要求也越来越高。

3.1 结合建筑业产业改革现状，不断完善结算审计模式

随着建筑业改革的不断深入，工程总承包、全过程造价管理、EPC等管理模式已在全国各地普及，以往的审计模式及方法越来越不能满足项目运行的要求，这也需要审计工作针对项目的规模、特点及要求不断更新结算审计方法，以更合理高效的审计工作来规范参建各方的建设行为，促进资金的有效合理运用和建设项目的科学管理。比如部分地方政府为了加强对国有投资项目的监管，在招投标阶段实行招投标审计制度，从源头上提高项目管理的透明度，一定程度上可以避免出现腐败问题;在项目实施阶段实行联审制，由发改委、财政、审计以及住建部门组成联审小组，对工程项目造价变更进行跟踪管理，通过踏勘项目现场、开联审会议，确认合理变更事项，并对数额较大的变更事项进行责任追究，以达到节约资金、杜绝施工企业盲目变更，在施工过程之中先行化解部分结算矛盾和纠纷。

近期，各省不断加强对工程建设行政许可事项的事中事后监管，在审批阶段则不断优化审批流程，逐步取消建设工程各类合同备案、国有投资建设工程项目招标控制价备查、建设工程竣工结算备案等行政审批事项，这也就意味着建设方、发包方所承担的投资风险越来越大，对结算审计工作的要求也越来越高。有地方政府已对国有控股投资公司派驻专业审计人员，从项目策划时开始介入，以杜绝国有资金流失、保障建筑市场稳步发展。

3.2 了解施工各阶段的造价控制措施，重点筛查一些常见的结算问题

针对不同建设项目的性质，不断汇总在结算审计工作中的常见问题，做到举一反三，不断提高审计工作效率。对结算依据资料的审核注意虚假联系单签证、工程量计算不准确 、定额套用混乱、综合单价组价错误、材料价格约定不准、费用计算错误等问题;对存在投标下浮的工程项目，在结算时要特别注意变更和新增项目的综合单价确定是否与合同约定相符。

3.3 熟悉建设项目所在地的计价文件，从源头上杜绝结算纠纷

各省均根据地方施工条件及人工成本制定了相应的计价定额，结算审计人员应及时掌握项目所在地的计价文件，重点审查费用定额是否配套、工程类别是否合理、取费基数和费率是否正确、清单工程量是否完整及变更项目和新增项目综合单价的选用是否与合同约定一致等问题。关注结算文件中措施费的取定及其他费用的计算（如赶工费、优质项目、文明工地等）与招标文件要求是否一致，尽量避免多支多付现象。

3.4 仔细研究施工合同与招标文件，重点排查不一致条款

认真阅读项目工程立项依据、立项批复、招标文件及施工合同文件，把握合同约定内容，重点筛查施工合同及补充协议与招标文件条款不一致的内容，如施工合同的范围是否与招标文件一致？主体土建工程与装修工程单独发包时，是不是存在重复计费的问题？只有彻底排查清除，才能避免违规发包和重复计费等问题。

3.5 深入工地，有针对性地收集施工图纸、签证等资料，杜绝虚假证据

审计人员只有深入项目工地现场、掌握变更项目和实施情况，才能使结算审计做到有理有据。一是要收集相关图纸、会审纪要，排查竣工项目是否根据审查合格的设计图纸进行施工，有无未施工、未完成的工作量;二是搜集验槽记录、验收记录、勘察报告及图纸审查部门通过的变更资料，查验与工程变更和签证是否能够相互印证;三是熟悉重点工序的施工过程、施工工艺、施工方案及隐蔽工程的验收情况，验证实际做法是否与施工方案相符，有无偷工减料、材料低档取代现象;四是核验签证填写内容是否表述正确、内容明确、程序合规，杜绝虚假签证蒙混过关。

3.6 加强培训，不断提高造价管理人员和结算审计人员的业务素质

竣工结算审计依据的法律、法规多且复杂，涉及的内容从投资到施工，内容广泛，需要的专业知识从经济到土木工程，面广且专业性强。尤其是工程项目承包模式的发展，对造价管理和結算审计人员的要求越来越高。一是要加强学习，审计人员要不断加强对造价管理、审计专业知识及相关法律法规的学习，结合实践积累经验，不断提升分析能力和判断能力。二是要不断更新结算审计方法，要充分利用BIM等技术在全过程审计中发挥的作用，以更合理高效的审计手段来规范参建各方的建设行为。三是要强化与参建各方的沟通交流，及时掌握工程结算审核过程中的主要问题及矛盾，了解参建各方的合理诉求，促进建设项目的科学管理和资金的有效合理运用。

4 结语

工程结算审计是对工程项目各个环节运行及其财政支出情况进行审查和管理的行为，对及时发现项目实际操作中的不足、促进工程项目建设质量提高、优化资金结构及效益有着很重要的促进作用。本文通过对工程项目结算审计工作常见问题及产生原因的分析，针对性地提出了相应措施，以期审计人员紧跟建筑业改革步伐，不断完善职业技能和素养，推动审计工作向公平、公正、权威性方向发展，为建筑工程行业稳定、健康和可持续发展奠定坚实的基础。

参考文献

[1] 马莉群.建筑工程结算中的常见问题及应对措施[J].经济研究导刊，2019（1）：117-118.

[2] 梁晨.电力工程预结算编制中存在的问题及解决措施[J].建筑工程技术与设计，2019（19）：1429.

[3] 徐惠琴.建设工程造价管理基础知识[M].北京：中国计划出版社，2015：264.