地方政府融资平台转型中存在的问题及对策

王余进

摘要：近年来，为了更好地化解地方政府限期化解政府隐性债务，各地方政府积极地开展了平台公司转型升级和国资国企改革，并且取得了良好的效果。但是在转型过程之中还存在一些问题。本文，主要对地方政府融资平台转型中存在的问题进行分析，并提出了改善对策。

关键词：融资平台;转型;债务

引言

2018年9月，财政部会同审计署对全国各级各类政府平台公司政府隐性债务开展专项审计，锁定了截至2018年8月31日的政府隐性债务额度，要求地方政府限期化解政府隐性债务。为此，各地方政府积极开展平台公司转型升级和国资国企改革，初步取得了一些成效，但也存在一些问题，本文就政府融资平台公司转型中亟待解决的问题进行初步探讨。

一、关于平台公司存量债务还本付息问题

经债务审计清理后，平台公司债务基本分为两大类，政府隐性债务和经营性债务。政府隐性债务原则上按照债务化解计划落实化解措施后，金融机构可以采用债务置换的方式对平台公司存量到期债务进行置换，但在实践中，因金融机构审批、贷款规模、债务性质等问题，并不是每笔到期政府隐性债务都能得到及时置换。除金融机构债务置换外，平台还要通过财政资金注入、资产处置、股权变现等方式筹集资金，化解部分存量政府隐性债务，但也有相当的难度，筹集资金压力大。对于经营性债务，原则上要靠平台公司自身项目经营收益来还本付息，但有些看似有收益的项目，实际与还本付息周期不匹配，平台公司资金运转比较困难。

要解决好存量债务问题，需认真把握好几个环节。首先政府隐性债务利息费用应通过财政预算资金或专项资金渠道解决，保障利息费用按时支付;每年计划确定的政府隐性债务化解规模主要通过地方政府债券资金安排，其余由预算外资金和资产处置收入安排;政府隐性债务到期本金原则上要通过金融机构债务置换去解决，确实不能通过金融机构置换的，应允许平台公司用流动资金或往来资金先行关联，以后再予以置换。平台经营性债务因很大部分收益期限与还本付息期限不对应，可以通过“借新还旧”方式拉长项目期限，缓解平台短期资金压力。

处理好存量债务还本付息问题是平台公司转型升级首要条件，是基础性的工作，为平台公司发展和提升提供了有力保障。

二、关于平台公司与政府及部门的关系问题

按照要求，平台公司将不再承担政府公益性项目融资职能，对现有的平台公司要进行分类处理。一是对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台，在落实债权债务的基础上，按照法定程序撤销或重组。二是对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要剥离其政府融资职能，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有单位，承接政府委托实施的公益性项目建设。三是对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，或已转型为市场化运作的国有企业，今后不再为政府融资。

从实际操作方面来看，对第一类“空壳类”融资平台公司的清理效果较好，绝大部分已经完成整合重组工作。但对第二、三类平台目前的改革还不是很到位，基本上还是混在一起，平台既为政府代建公益类项目，又适应监管要求，向市场化转型，平台公司边界较为模糊。因此，进一步理顺平台公司与政府及部门的关系至关重要。应按照“政府所有、授權管理、自主经营、自负盈亏”的原则重新定义转型中平台公司与政府之间的关系。“政府所有”是界定所有权的，平台公司是由政府全额出资的国有独资公司，并由国资部门履行出资人职能;“授权管理”是界定管理权的，政府授权平台公司管理本地范围内国有资产，确保国有资产保值增值;“自主经营”是界定经营权的，平台公司在不违反国家法律法规的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财力，自行组织生产经营的权利，政府应尽量减少对其日常经营的行政干预;“自负盈亏”是界定收益权的，平台公司在自主经营、独立核算的基础上，对公司的经营成果承担相应经济责任。作为平台公司所有者，为了确保国有资产的安全与保值增值，同时充分调动平台积极性，政府要在监管和放权之间寻找一个平衡点，可以通过以下方式来实现：制定、修改或批准平台公司及下属子公司的章程;国资委代表政府行使股东会职权，决定公司的合并、分立、解散等重大事项;为了保证平台公司具备充分的经营自主权，国资委可将部分股东会职权授权平台公司董事会行使;对平台公司企业负责人进行定制的绩效考核，并以此决定负责人的薪酬。

在理顺平台与政府关系的同时，也要进一步明确平台公司与政府职能部门的关系。平台公司作为地方投融资平台，主要为地方城市建设及经济发展服务，平台公司从建设项目立项到竣工验收，需要办理各种手续，也会与有关部门有资金上的往来。从平台转型发展过程来看，主要与发改、财政、国土、住建、环保等单位的关系较为密切，因此相关部门应对平台公司予以全面支持，营造良好的营商环境，必要时应简化审批审核流程，开辟绿色通道，提高办事效率。在平台资金运作上，财政部门作用非常重要，除了给予平台债务化解、发行政府债券等政策性支持之外，还应在日常经营过程中予以往来资金扶持，充实平台现金流，在财政报表的支出端为平台实体化运营提供题材。政府部门的配合与服务能有效促进平台公司顺利转型发展。

平台在处理好与政府及职能部门关系后，也应加强内部管理，优化整合体制机制，更好适应平台转型升级。在公司治理层面董事会掌握方向的作用要发挥好，平台发展决策科学规范;管理层抓好内控制度和经营管理落实工作，做好财务计划、投融资、工程建设、风控和资产管理等基础工作，注重提升平台整体素质;监事会要负责监督检查，确保平台任何一项工作，都要经得起检查审核，不能留下隐患。

三、关于平台公司市场化运营问题

平台公司要从政府融资平台转型为市场化运营主体，要走的路很长。经过前期的实践探索，取得了一定的成绩，但也面临一些需要解决的问题。

（1）平台公司资产问题。平台公司绝大部分资产都是采用政府划拨或注入方式形成的，其中有些资产是有瑕疵的，特别是各种土地资产，要规范处理，确保平台公司资产清晰、权证合规。严禁将公益性资产注入平台公司，平台公司不得将公益性资产作为抵押物进行贷款、发行债券或资产证券化产品融资。储备土地、未经法定程序出让或划拨的土地也属公益性资产。

对政府注入的公益性资产，依照规定直接划转收回，平台公司应抓紧清理，依规转回或通过注入有经营性收入资产置换方式逐步收回;对融资形成的公益性资产，一部分通过发行政府债券置换存量债务后收回，其余的要予以剥离或处置。

总之，平台公司资产一定要清理干净。政府和国资部门作为股东也要将有收益的经营性资产注入平台公司，增加平台资本金，进一步壮大平台资产实力，提高市场化经营能力。

（2）平台公司收入问题。制约平台公司发展最大的瓶颈是收入问题，目前大部分平台公司收入规模都很小，主要依靠政府性项目收入，市场化业务收入占比少。平台转型以后，其收入结构应转化为来自市场化的经营性收入，逐步减少，直至消除来自政府委托代建的收入，要成为真正的经营城市和园区的运营商，就要摒弃传统的依赖政府谋取收入的老一套思路。一是继续将自营业务做大做强，平台公司要善于从市场争取拓展业务渠道，城市管理涉及可以采用的市场化经营的项目、建筑施工、商业贸易、水务旅游等业务都是平台公司可以进一步拓展的市场收入渠道;二是采用并购重组、混改等模式加大收入多元化格局，平台公司通过并购有较大现金流的企业可以增强自身抗风险能力，也有利于在资本市场融资，通过混改吸收民营和社会资本参与可以提高国有资产运营效率，增加产业链延伸服务距离;三是开展产业园区运营，平台公司通过市场化手段开展园区开发经营，不仅可以拉动区域产城融合，也为公司带来稳定业务收入，将成为平台公司新的业务增长点。

（3）平台公司资本运作问题。平台市场化运作后，夯实了资产规模和收入基础，接下来要将资本运营管理作为平台发展战略，从原来的管资产管收入转向管资本，是平台转型发展的高级阶段。平台之所以需要开展资本运作，有两个方面的原因：一是平台需要进行包装，以满足监管层要求平台市场化运营的需求，市场化运营的主要指标是政府收入的占比，占比达到一定的比例，则容易被认定为地方融资平台，因此要持续加大市场化收入比重;是平台的职责，平台的主要作用就是为地方政府服务，而当前地方政府最大的经济问题就是产业升级，平台需要围绕产业升级这一政府最迫切需求进行转型，成立投资运营公司，开展资本运作。

资本运作的主要路径是资本并购和产业基金。一是资本并购。平台公司在转型后，要超前谋划，做新兴战略性产业的投资。除了一般业务拓展的并购之外，着重通过并购上市公司，开展产业投资，引导产业聚集本地，以帮助地方政府在经济转型升级中取得优势，将上市公司合并报表，不仅能够有效改善平台的财务报表，使其包装成是监管层认定的“非融资平台”，还可以扶持产业发展、调整经济结构，获得投资收益和回报，也利于平台进一步融资。二是产业基金。通过在投资运营公司下面设立产业发展基金，采用母基金加若干子基金的运作模式，能够借助金融市场的资源配置能力，效率更高。要加快产业落地，传统的通过基础设施建设来吸引产业入户已经不适应形势的发展，我国转型升级的产业都是创新型产业和科技类产业，设立产业发展基金将更具效果，可以引进专业资本管理公司作为产业基金管理人，利用其专业技术力量和资金筹集渠道对入驻企业进行筛选扶持，同时也可以引入资本管理公司投资成功的外地成熟的企业进来。采用市场化的方式能保证政府产业投资资金风险管控取得实效，确保产业基金保值增值，促进地方经济发展。

结语

综上所述，平台在转型升级中要着重解决存量债务问题、正确处理与地方政府及相关部门关系问题、有效开展市场化运营问题。在当前地方政府隐性债务化解政策下，直接或间接举债会受到很大限制，如果被监管层认定为是融资平台的平台公司，融资也会步履维艰。平台公司转型的最终目标就是将形式上被监管层认定的政府融资平台和实质意义上能够发挥为地方政府做事的国有企业这两者合二为一，也是平台发展的必由之路。

參考文献

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