《政府会计制度》对高校内部控制系统的影响和对策

牟林娜

摘要：《政府会计制度》在高校的顺利实施以有效的内部控制为基础，并对高校内部控制系统提出更高要求和产生重要影响，通过分析《政府会计制度》对高校内部控制系统的影响，提出改善内部控制的措施，保证《政府会计制度》的顺利实施，提高高校治理水平。

关键词：《政府会计制度》;高校;内部控制

引言

内部控制是行政事业单位提高内部管理水平，提高公共服务水平和公共资源使用效益的重要手段。为规范行政事业单位内部控制建设，2012年财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，此后财政部、教育部先后印发行政事业单位内部控制规范及指引文件，要求高校加强内部控制建设。虽然起步较晚，高校内部控制意识已逐步建立，内部控制建设取得了一定的成效。

为建立全面反映政府财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度，自2014年起财政部颁布了一系列政府会计准则制度，教育部发布了《关于直属高校直属单位实施《政府会计制度》的意见》等系列文件，要求高校自2019年1月1日全面实施《政府会计制度》。

内部控制建设和实施《政府会计制度》都是提升高校治理水平的重要举措，《政府会计制度》的顺利实施以有效的内部控制为基础，并对高校内部控制系统产生了重要的影响。

一、高校执行《政府会计制度》的主要变化

相比高校之前实施的财政部2013年颁布的《高等学校会计制度》，现行《政府会计制度》无论是构成体系、核算基础、会计要素，还是财务报告，都做出了一系列的改变，制度内容得到了极大丰富，提高了高校会计信息的准确性和完整性。

（一）双功能

原《高等学校会计制度》本质上是预算会计的核算体系，《政府会计制度》在此基础上引进了财务会计功能，会计要素由原来的资产、负债、净资产、收入、支出五要素，变为财务会计体系核算资产、负债、净资产、收入、费用，预算会计体系核算预算收入、预算支出和预算结余的“5+3”要素。财务会计与预算会计之间相互衔接又适度分离，分别反映高校的财务状况和预算执行状况。

（二）双基础

原《高等学校会计制度》规定高等学校会计核算一般采用收付实现制，但经营性收支业务的核算采用权责发生制。《政府会计制度》实行双基础的会计核算，即财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制。

（三）双分录

?（四）双报告

原《高等学校会计制度》的财务报告是在收付实现制的会计基础上编制的，主要目的是反映收支和结余情况。《政府会计制度》实行财务会计和预算会计双功能的核算体系，相应的财务报告应是双报告模式，财务会计和预算会计的财务报告之间存在的勾稽关系同样体现出财务会计和预算会计的关联性。

二、《政府会计制度》对高校内部控制系统的影响

（一）提高会计信息质量，为绩效评价提供依据

《政府会计制度》是预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的全新会计制度，既可以反映高校的预算信息，又可以反映资产负债、收入费用等财务信息，对财务信息质量提出了更高的要求，促使高校进一步完善内部控制体系。《政府会计制度》实施之前，多项行政事业单位会计制度并存，导致核算口径不统一，不同部门、不同单位之间会计信息可比性不高。《政府会计制度》实施之后，提高了会计信息的可比性，为高校等行政事业单位之间的横向比较、纵向合并及逐级汇总奠定了基础，为绩效评价提供了依据，教育、财政等部门可据此对高校进行奖惩，更好规范高校财务行为，将财政资金投向效率更高的高校，以此提高财政资金的使用效益。

（二）增强高校资产管理要求

《政府会计制度》引入权责发生制及应收科目、应付科目和应计科目，其目的是为了更好地反映高校经济业务事项的实质。例如《政府会计制度》对固定资产的核算范围、价值计量和计提折旧等内容进行了扩充和修订，扩大了核算范围，计量标准更加科学，折旧的账务处理由过去的“虚提”变为“实提”，折旧的计提可以反映对固定资产的清理和检查，发现固定资产核算过程中存在的问题，有利于增强对高校固定资产的控制和真实反映高校的固定资产状况。这些变化表明《政府会计制度》下对资产核算和管理的要求提高了。

（三）对合同管理提出较高要求

在《政府会计制度》下，财务会计体系以权责发生制为基础进行确认、计量和报告，核算收入和费用两个会计要素，增加了应收账款和应付账款的核算内容，相对之前收付实现制的单一核算基础，《政府會计制度》要求高校会计人员对合同进行专业判断，以合同内容和完成进度确定收入和费用的确认，完成应收款项和应付款项等核算内容。合同管理在维护高校的合法权益、推进《政府会计制度》顺利实施等方面起着至关重要的作用，但是长期以来，高校合同管理落后，无法满足《政府会计制度》的要求。许多高校的合同管理仅限于合同登记备案，没有专门的合同管理部门和合同监督机制，存在多部门对外签订经济合同的情况，没有建立合同归口管理和有效监管，无法全面掌握学校合同签订情况和合同履行情况，在合同的履约过程中无人对付款进度和合同的完成进度进行确认，无法提供《政府会计制度》财务会计体系权责发生制确认收入和费用、应收账款和应付账款的核算要求的有关信息。

（四）真实反映高校办学成本

原高校会计制度是以收付实现制为基础的预算会计体系，对支出的确认以开支时点为依据，在这样的核算前提下收入和成本费用无法进行配比，因此不存在真正意义的成本核算。权责发生制核算基础和成本概念的引入将收支与会计期间相配比，体现高校真实的运行成本。有效的高校办学成本信息可以发现办学过程中存在的问题，将有限的资源投放在最需要的环节，帮助学校领导全面掌握学校财务状况，为今后的财务决策提供依据，并据此提高高校内部控制的管理水平。

（五）对部门间沟通、协作能力的要求提高

《政府会计制度》引入了财务会计体系，增加了应收、应付和应计科目，需要多个部门相互协作提供信息，才能按照权责发生制的要求合理确认收入和支出，例如需要合同管理部门及时提供合同执行进度和付款进度等信息，资产管理部门提供资产使用状况和折旧计提信息。为保证《政府会计制度》的顺利实施，岗位与部门间应加强沟通、协作能力。

三、改善高校内部控制系统的对策

（一）优化内部控制环境，提高领导层重视程度

无论是建立和完善高校内部控制建设，还是落实《政府会计制度》的工作要求，高校領导层都起着至关重要的作用，但是部分高校领导层对内部控制的作用和重要性缺乏深层次的理解和认识，导致内部控制建设缺失或者流于形式，没有设立专门的内部控制部门和设置内部控制岗位，或者负责内部控制工作的部门和岗位的独立性得不到保障。为优化高校内部控制环境，应设立专门的内部控制职能部门，或者明确负责组织实施内部控制建设的牵头部门，并保证内部控制部门的独立性，设置高校财经委员会，落实总会计师制度，明确校长是内部控制建设工作的首要责任人，各部门负责人对本部门的内部控制建设承担具体责任。良好的内部控制环境有助于为实施《政府会计制度》提供良好的控制环境。

（二）注重人员培训，提高全员内控意识

《政府会计制度》引入了很多新会计理念、要素和科目，较之前高校会计制度变化很大，预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的全新模式给财务人员带来新的挑战。因此要开展多层次、全方位的培训，确保会计人员准确把握《政府会计制度》改革的内涵和要求，加强财务人员对内部控制和风险防控的理解和把握水平。内部控制作为从上到下、全员参与的系统工程，除了财务人员外，其他资产管理、合同管理等相关人员也要纳入培训范围中，才能积极推进《政府会计制度》在高校中的顺利实施。

（三）理清业务流程，加强归口管理

为及时、准确地提供《政府会计制度》下所需要的财务信息，内部控制职能部门或内部控制牵头部门应协调各职能部门加强合作和信息交流，对各类经济业务进行流程梳理，明确各业务的责任部门，通过分析业务流程，理清部门间的业务边界和责任边界，确定风险点并加强风险管控。重点关注合同管理、资产管理、往来款项管理、预算管理和政府采购等与财务核算关系紧密的重点领域和关键岗位，加强归口管理，制定风险防控措施，在保证《政府会计制度》顺利实施的基础上，加强高校经济活动的风险防控。

（四）加强制度建设，提供制度保障

为保证《政府会计制度》的顺利实施，需要相应的配套制度作为保障。高校应根据自身情况有针对性地加强制度建设和修订，建立从审批到档案归档全过程的规范流程，制定更为完善的管理制度，建立动态的管理体系，为《政府会计制度》提供其核算所需要的真实、准确的财务信息，为《政府会计制度》的流畅实施创造有利的基础环境。如根据《政府会计制度》对固定资产计提折旧、无形资产计提摊销的规定对资产管理办法进行修订，增加相应的内容;根据权责发生制确认收入和费用的需要对合同管理办法进行修订和完善。通过加强制度建设，为《政府会计制度》顺利实施提供制度保障。

（五）完善信息系统，促进业财融合

为保障《政府会计制度》的顺利实施，高校应强化业务与财务的有机融合，即树立“业财融合”理念，促进财务部门与合同管理部门、师资管理部门、科研部门、资产管理部门、教务部门和后勤基建部门等业务部门的信息沟通，提高治理水平。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，尽量减少或消除人为操纵因素，合理保护信息安全。

结语

《政府会计制度》的实施以有效的内部控制为基础，并对高校内部控制系统提出一系列更高的要求，高校应通过优化内部控制环境、提高全员内控意识、规范业务流程、强化制度保障、明确责任担当和完善信息系统等手段，提高内部管理水平，确保《政府会计制度》的顺利实施，将《政府会计制度》的实施与内部控制建设结合起来，通过二者的协同发展实现高校治理水平的提高和治理能力的现代化。

参考文献

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