中国为什么没有城市贫民窟？

库叔说

改革开放以来，中国农村贫困人口从1978年的7.7亿减少到2019年末的551万，减贫成就举世瞩目。

2020年是脱贫攻坚决胜之年，千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题即将历史性地划上句号。

成就显著，过程艰辛。

几十年中，数亿中国农民到底是如何摆脱贫困的？

为什么几乎等于“白给房子”的易地搬迁，许多人“不领情”？为什么教育扶贫中的入学率，一定要强调百分百？

为什么有些人脱贫后又迅速返贫？全体脱贫后，我国农村又将如何发展？中国为世界贡献了哪些经验？

带着这些问题，我跟武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰好好聊了一下。

01

中国农民是怎么脱贫的？

过去，中国农村的贫困主要是由于彼时全国经济发展水平都很低。

新中国成立初期，作为一个农业国家，中国人多地少，再加上城市并不对农民敞开落户的大门，绝大多数农民只能被束缚在土地上，难以获得其他发展机会。经过多年的工业化，以及改革开放以来的市场化和全球化，中国的经济发展水平迅速提高，贫困人口也开始大幅度减少。举个简单的例子，在全国劳动力市场逐渐形成的过程中，农民由之前的不允许进城，发展为可以进城，称呼从“盲流”发展到“农民工”，再到今天的“新工人”、“新市民”。可以说，他们进入二三产业的体制机制障碍都被扫除，获得了广泛的发展机会和收入机会。无论是工地工人，还是外卖专员，这些农民都可以获得基于当地经济状况的基本收入，这也成为他们的主要收入来源。在此背景下，我国农村的家庭收入来源，也慢慢变成了“以代际分工为基础的半工半耕”形式，即年轻人进城务工，年纪较大的父母依旧种地。既有务工收入又有务农收入，家庭的积蓄就会慢慢增多，逐渐摆脱贫困。

可以说，当前中国反贫困取得成绩的根本原因，就是经济持续发展。1978年，中国人均GDP只有300多美元，到2019年已突破1万美元，这是中国农村贫困发生率由97.5%大幅度下降到1.7%最坚实的经济基础。除了经济发展，我国还在各项政策的制定上，给予农村和农民扶持：

*进入21世纪，国家取消农业税，大幅度增加向农村的财政转移支付;

*从2002年开始，国家提出要引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（下称“新农合”）;

2009年，作为国家深化医疗卫生体制改革的主要战略部署，以新农合作为农村基本医疗保障制度的地位得以确立，2017年各级财政对新农合的人均补助标准达到450元，相对2002年的人均10元，短短十几年提高了数十倍;

*2003年，民政部开始部署农村低保建设工作，2007年，国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度，中央财政每年支出城乡最低生活保障资金超千亿元，2016年，各级财政支出农村低保金1014.5亿元;

*2009年，国务院决定开展新型农村社会养老保险（下称“新农保”）试点并很快在全国推广，目前农村基础养老金为每月70元。

2010年2月8日，在安徽合肥市肥东县撮镇农村合作银行内，农民韩静平（中）展示新型农村社会养老金纪念存折。

这些面向农户个人或家庭的社会保障政策极大缓解了农户家庭的贫困状况，提高了农户家庭应对风险的能力。

其中，新农合对防止农户因病返贫起到很大作用;最低生活保障可以为农村缺少收入来源和劳动能力的贫弱农户解决温饱问题;新农保则为农村老年人提供了难得的现金收入。

02

从“开发扶贫”到“精准扶贫”

随着经济发展水平的提高和政策的辅助，我国农村的贫困原因也从普遍性贫困转变成差异性贫困。现在，农村贫困人口大多集中在“老少边穷”地区。这些地区或多或少存在自然环境恶劣、基础设施简陋、教育水平落后、医疗条件较差等原因。

针对这些地区，早在1984年，中共中央、国务院就发布了《关于帮助贫困地區尽快改变面貌的通知》。1986年，国务院设立了贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组）。

此后，相关计划陆续出台。1994年出台《国家八七扶贫攻坚计划》，2001年出台《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，2011年出台《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，逐渐形成了完整系统的扶贫开发政策。

扶贫开发也叫“开发扶贫”，重点是区域开发，典型做法是评选出贫困县并进行重点支持。

支持的方式多种多样，一般包含修路、修桥以及引进技术等。

交通通畅了，农民们就有了更多的机会，有了技术指导，农产品质量也实现了提质升级，从而更具竞争力。比如多山地的陕南地区，之前受限于交通，农产品只能内部消化，山路修好后，许多村庄与外部的市场建立了联系，盘活了农产品资源，迅速摆脱了贫困。

国家为此付出了极大的财力物力。到2017年，全国共划定832个连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县，这些地区在当年实际整合涉农财政资金就超过3000亿元。

区域性的开发扶贫，极大改变了贫困地区的基础设施条件，降低了他们进入全国市场的门槛，提高了当地农民的生产生活水平，快速减少了农村贫困人口。不过，随着贫困的减少，既有开发扶贫模式中的一些弊端也慢慢浮现出来。其中，最显著的问题就是，一些贫困县不愿意脱贫，还有一些县争当贫困县，甚至出现了评上贫困县后“举县庆贺”的怪象，因为被列入贫困县就会有国家财政扶贫资金和专项政策支持。

我们曾调研过湖北的两个贫困县，当地农户的家庭经济条件都不错，真正的贫困户很少。这两个县为何要当贫困县呢，因为他们都是新设立的县，县级工业基础薄弱，财政收入较少，想通过申报国家级贫困县来获得国家扶贫资金的投入。为了成功申报国家级贫困县，这两个县都有意压低农民人均收入，虚报贫困户比例。

首先，当前我国至少存在着三种不同的农村。

一是沿海城市经济带农村地区，以珠三角和长三角为典型，这些地区已经工业化，农村大多数已经实现了城镇化，占全国农村总数不超过10%;

二是广大的中西部一般农业型农村地区，主要从事传统农业生产，占全国农村的70%以上;

三是适合发展休闲农业和乡村旅游等新业态，具有区位条件或旅游资源的农村地区，占全国农村5%以下。

其次，占中国农村最大比例的中西部农村地区，存在四种差异颇大的农户。

一是举家进城的农村富裕农户;

二是以代际分工为基础的半工半耕户;

三是留守农村的中农家庭;

四是老弱病残家庭。

最后是农民个人生命周期的分化。

年轻力壮时，农民进城务工经商比较容易找到机会。随着年龄的增长，这些人开始逐步分化，有能力成功立足，获得体面生活的就会全家进城;无法获得体面生活的，就会返乡养老，与土地再次结合。

其实，这三个层面的分化，也体现了我国农村在现阶段不平衡不充分发展的特点。

因此，乡村振兴在实施过程中，要注意大多数农村和农民首先要解决的仍然是基本保障问题，这个保障问题的一个重要因素就是土地。

当前中国很多城市向农民开放，于是有了许多“新市民”，但乡村并未完全对城市开放，最典型的例子就是，农民由农村户籍变为城市户籍可能比较容易，但由城市户籍变为农村户籍则基本不可能。此外，城市资本（包括城市市民）也不能到农村买农民的宅基地和住房。

国家之所以对城市资本下乡进行限制，是担心如果城市资本在农村建立起“看星星看月亮”的度假别墅，万一农民进城失败了要退回农村，那就失去了在农村赖以保底的基本保障”。因此，当前城乡二元体制是一种允许农民自由进城，但不允许资本自由下鄉的“保护型城乡二元体制”。

作为农民进城的“退路”，以家庭农业为基础的小农经营不仅为农户提供了宅基地和住房，使“居者有其屋”，还为农民从土地中获得收入提供了保障。农业生产基础上的“熟人社会”也随之建立起来了。这正是有根的、有身体安全感和精神归属感的、有情有义的农村生活。

也是因为这个“退路”的存在，中国成为发展中国家中唯一没有大规模城市贫民窟的国家。只要农民可以与土地结合，就有了基本保障，中国发展过程中遇到的任何困难就能够“软着陆”，从而对中国的社会稳定发挥了很大作用。

除此之外，农业、农村还是我国应对人口老龄化的重要办法。当前农业基础设施条件比较完善，机械化程度越来越高，国家还在建设更完善的农业社会化服务体系，十九大报告也提出要实现小农户与现代化农业发展有机衔接。农村老年人在城市可能是一个纯消费者，但只要与土地结合起来，他们就可以通过土地获得收入，获得劳动的意义。

但在“保护型城乡二元体制”下，一个很突出的问题也不能忽视，那就是农村中能力强、收入高的农民家庭会选择进城，而城镇化又是未来一段时期内的发展趋势，这就必然会导致中国城乡收入差距不断拉大。

所以，对农村中缺少进城能力的农民群体提供基本保障显得越来越重要。这就需要乡村振兴战略中的支农资源重点向这些农民群体倾斜。农村为农民提供了基本的生产生活保障，进城失败的农民就不愿漂泊在城市，国家则获得了农村这个稳定器与蓄水池。

在2020年，我国将取得脱贫攻坚的最后胜利，千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题即将历史性地划上句号。

脱贫只是第一步，更好的日子还在后头！只要落实好乡村振兴战略，巩固好脱贫攻坚的成果，就肯定能早日实现农村“强富美”的美好愿景。

（摘自瞭望智库）