谈PPP项目的财务管理及控制策略

金芹

摘要：为满足国家的快速发展，PPP模式得到政府的重视，并在公共产品和服务领域得到大力的推广应用。PPP模式为社会资本参与到公共产品与服务市场提供了路径，对提高我国社会公共服务水平，助力社会经济发展提供了重要作用。本文从PPP模式出发，对财务管理中存在的问题进行剖析，探索了相应的控制策略，为更好地在社会公共服务领域发挥PPP模式的优越性提供了参考。

关键词：PPP项目;财务管理;控制策略

引言

PPP模式在我国推广起步较晚，虽能有效约束政府方和社会资本方的行为，为社会资本方参与到公共产品及服务领域提供路径，实现多方共赢的局面，但在实际推广应用过程中尚存在诸多问题，如在项目融资、资金管理、成本控制等财务管理方面问题相对突出，严重制约着PPP模式的应用。为此，本文基于对PPP模式及其运作特征的分析，探索了诸多财务管理中存在的问题，为解决财务管理中的问题提出有效的控制策略，这些探索将有助于完善PPP模式的推广应用，更好的助力社会经济的发展。

一、PPP模式定义

PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府和社会资本方通过合约的方式，建立合作关系，参与到社会大型公共服务领域和基础设施建设进程中。PPP模式建立在合作协议的基础上，对政府方和社会资本方的权利义务予以明确，属于公私合作、互利共赢的长效合作模式。从参与主体角度看，PPP模式中约定了社会资本方主要负责设计、建设、运用以及后期维护工作，投资回报主要由使用者付费和政府付费两部分组成。政府方主要发挥监督和管理的责任，负责对产品和服务质量的监管。从项目角度看，PPP模式降低了政府财政压力，解决了公共基础设施产品和服务的融资效率低下的问题，同时避免行政管理机构过多的行政干预，提高了公共基础设施和服务领域的市场化程度，为项目的推动提供了强有力的保障。

二、PPP项目运作特征

（一）主体合作建立在合同基础之上

PPP模式运作首先建立在合同基础之上，在市场经济运行规律上，政府方和社会资本方签订合同文本，对项目主体的各项权利义务予以明确，对政府方和社会资本方在公共基础设施以及服务领域的行为予以约束和规范。PPP模式中项目主体的目标不尽相同，政府追求社会效益最大化，社会资本方则追求经济效益最大化，双方存在合作关系，但目标不统一，是一种博弈合作关系。

（二）PPP模式合作周期长

PPP模式合作周期一般在10年以上，甚至于达到30年至50年之久。漫长的合作周期也带来了合作关系的复杂性。合同是政府方和社会资本方合作的基础，要求项目主体对项目全过程负责。社会资本方虽负责项目的设计、融资、建设、运营以及后期维护等，但在合作过程中，双方均需对项目全生命周期负责。由于PPP项目在推进过程中，不仅涉及政府方和社会资本方之间的合作谈判，同时涉及融资方、规划设计单位、建筑施工单位、税务单位等诸多单位机构的合作谈判，因此，在长期性的合作进程中，PPP项目涉及的项目主体诸多，合作关系较为复杂。

（三）PPP模式实现资源互补、风险共担、利益共享

从合作的角度看，PPP项目中政府方具有行政调度的优越性，掌握着公共资源与信息等优势资源，具有较强的资源调配能力。而社会资本方则具有优越的服务能力、创新能力等，在PPP项目合作过程中，双方能够实现资源的互补，同时PPP合同又明确了双方风险共担、利益共享，确保社会资本方获得合理的利润，同时又要提供合格的公共服务。

三、PPP项目财务管理中存在的问题

PPP项目在我国如雨后春笋般层出不穷，PPP模式得到各地区的重视和推广。在推进PPP模式过程中，丰富了我国公共基础设施和服务领域的产品，社会资本方的广泛参与，也激活了我国社会资本的活力，对我国经济的发展具有一定程度的推动作用。但PPP项目主体在合作进程中，存在目标不统一的问题，如政府方重视社会效益的实现，社会资本方则追求资本回报率。在长周期的合作过程中，给PPP项目的财务管控带来诸多的挑战，在投资环节、融资环节、资金管理、成本管控以及风险管控等环节均出现了相当多的问题。具体如下：

（一）融资环节存在的问题

PPP项目需求资金量较大，少则几个亿，多则几十亿，属于重大项目的融资。就目前PPP项目融资过程中存在的问题，突出表现为两点：一是融资渠道单一，主要依托银行贷款作为项目资金提供方，对于社会资本方而言，单一的融资渠道导致企业负责率显著增高，银行对企业的授信额度、偿债能力等考核相对较严，导致项目融资手续烦琐、融资成功率不高等问题突出，造成项目开工或动工后出现资金短缺的问题，严重制约着项目的落地和顺利运营。二是资金监管机制不健全，资金管理不规范，突出表现为项目资金核算管理不规范、账面和票据不明晰，导致项目资金有效使用率不足，资金拨付不及时或不到位，严重增加了项目资金监管风险。

（二）预算管理存在的问题

项目预算管理是PPP项目财务管控的重要内容，对财务管控的成败起到至关重要的作用。就目前看，我国对于PPP项目预算管控的力度不足，首先新的预算法并未得到足够的重视和推行，导致部分PPP项目预算管控的口径不统一、措施不到位现象的发生。预算管理的失败直接导致PPP项目收入不稳定，进而导致项目现金流发生短缺。在PPP項目落地进程中，由于预算管理不到位，致使现金流和项目资源浪费、成本管控困难等问题突出。因此，合理管控预算，确保项目资金安全有效，将有助于提升项目利润，提高项目整体收益率。

（三）成本管控存在的问题

作为一种新型项目模式，PPP模式在我国起步较晚，全国虽立项多个PPP项目，但成熟的项目不多，管理经验不充足，PPP项目成本管理有效性有待进一步提高。就成本管控的问题而言，部分PPP项目受参与主体多的影响，出现成本管控的遗漏，尚未针对所有参与主体开展全方位的成本管控，部分企业的财务部门对成本管控重视程度不足，主观管理意识欠缺，滋生了项目成本浪费的现象发生，严重降低了PPP项目的投资回报率，对公司造成不同程度的损失。

（四）项目风险与内控管理存在的问题

我国部分地区存在盲目开展公共基础设施建设和公共服务产品建设的问题，对地区财政承受能力评估不足，社会资本方为追求眼前的短期利益，而贸然参与PPP项目，从而诱发出一系列不可估量的风险。一方面部分不适用于PPP模式的项目，盲目选择PPP模式，项目前期风险评估不科学或不准确、项目实施过程对风险把控不严格、事后项目发生亏损等一系列连锁风险的出现，导致项目资金链断裂，出现烂尾的现象。因PPP项目的特殊性，政府方需要综合考量地区财政压力，开展项目可行性研究报告、财政承受能力评估等，但在部分地区缺乏前期的风险评估，项目内部控制不到位，造成资源的浪费，给社会带来较大的负面影响，不仅损失了地区投资环境，同时也给社会资本方的信心和积极性带来严重的打击。

四、PPP项目财务管理控制策略

（一）建立健全项目融资机制

PPP项目的核心关切点在于项目融资，融资渠道多、融资安全等将有助于PPP项目的落地。为此，应积极建立健全项目融资机制，首先应完善PPP项目融资管理计划，确保项目融资过程中资金来源的可靠性、稳定性和安全性。此外，加强融资管理监督机制的构建，通过资金监督管理机制强化PPP项目融资资金使用的安全性。资金使用的安全性包括资金应用到正确的地方，同时有效提升资金使用效率。其次，为保障社会资本方能够履约，确保PPP项目主体合作的持续性，应科学选择预留项目融资资金，对项目流动资金予以预留，避免社会资本方过度依赖银行贷款，造成社会资本方因自身企业负债率过高，影响企业经营活动，造成企业发生严重的财务风险。最后，应积极拓展PPP项目融资渠道，由于PPP项目是政府与社会资本方共同合作的项目，为确保项目融资的安全性，应积极对比不同融资方案的优劣性，尽量选择组合式的融资模式，除银行贷款外，应积极探索其他融资渠道，以确保PPP项目资金供给的持续性，避免单一融资渠道对项目产生的资金断流等风险。

（二）强化项目预算管理

加强PPP项目资金预算管理，针对PPP项目资金使用的需求，企业财务管理人首先应积极的探索适合PPP模式下的预算管理机制，在基于对PPP项目的认识基础上，开展项目投资分析、可行性研究。强化对涉及资金、设备、材料、人员等方面的数据收集和整理，通过科学的研究与分析，制定出适合PPP项目的预算管理方案，力争从项目源头把控资金使用的安全性和有效性。其次，则是强化预算管理的有效性。预算方案出具之后，在实施推行过程中，应该做到责任到人，确定各部分责任主体，加强预算支出的分析和整理，建立预算统计、上报和审批制度。最后则是需要加强资金使用监管。资金使用监管应做好事中管理，力争每一项资金的使用都可追溯，资金使用应规范化，确保资金落实到具体项目的使用中。在预算管理过程中，应依据市场规律提前做好项目投资回报率和利润率的测算，为后期核对做好准备，以避免PPP项目出现财务风险。

（三）提高项目成本管理能力

相比于传统项目而言，PPP项目具有半公益性性质。项目建设和运营周期较长，社会资本方只能获取合理的利润回报，且项目后期维护成本较大。提高项目成本管理能力，将有效节约PPP项目成本开支，提高项目的综合收益率。在PPP項目落地过程中，成本管理的有效性关系到社会资本方的参与积极性，决定着项目公共服务能力的实现。为此，应在项目参与主体中灌输项目成本管控理念，社会资本方由传统的财务管理转变为全员成本管理，从建设前期到运营后期实施全过程成本管控。加强对项目材料成本、人力资源成本等管控，尤其是材料成本，其占据项目成本的6成以上，在加强成本管理的过程中，应强化对采购、仓储、调配等环节的成本管理，同时合理优化人资，降低人力资源成本，最大化的节约项目成本，提高项目投资回报率。

（四）强化项目内部管控力度

内部管控的有效性将提升企业的综合竞争能力，帮助企业更好地参与PPP项目。为此，在PPP项目实施过程中，应引入和利用信息管理的科学性和有效性。搭建内部交流和管控平台，一方面可强化政府与社会资本方之间的沟通，另一方也有助于PPP项目信息的共享，避免因信息阻滞导致项目管控风险的发生。此外，PPP项目受政策影响性较大，在推进过程中，还应强化对政策的管控，提高企业的市场应变能力，从而规避因政策变动、市场变化造成的财务管控风险。

结语

PPP模式有助于我国新型城镇化的建设，为居民生活提供更加丰富的公共服务产品。为更好地发挥PPP模式的优越性，加强PPP项目的融资管理、预算管理、成本管理以及内控管理，将有助于提升财务管理的水平，实现项目的综合效益。

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