按法治框架解决基层矛盾机制中的基层人大作用初探

黄丽嫦

摘要：稳定是社会发展的必要前提。随着我国经济社会的快速发展，基层矛盾呈现出更加复杂多变的特性，单纯靠传统的矛盾化解机制已不能满足现状。为贯彻中央依法治国方略，广东省提出了按法治框架解决基层矛盾机制，博罗县是积极落实这一机制的试点之一。因此，博罗县人大常委会在党委的坚强领导下，充分发挥主导作用，大胆探索、积极推动，初步摸索出一条符合当地实际、人民群众自觉运用、便民高效的以法治思维和法治方式解决基层矛盾的新路子和长效机制，为各地提供经验借鉴。

Abstract： Stability is a necessary prerequisite for social development. With the rapid development of China's economy and society， the contradictions at the grassroots level have shown more complex and changeable characteristics， and the traditional contradiction resolution mechanism alone cannot satisfy the status quo. In order to implement the central government's strategy of governing the country by law， Guangdong Province has proposed a mechanism for resolving grass-roots conflicts in accordance with the rule of law framework. Boluo County is one of the pilots actively implementing this mechanism. Therefore， under the strong leadership of the Party committee， the Standing Committee of Boluo County People's Congress has given full play to its leading role， boldly explored and actively promoted， and initially explored a new way and long-term mechanism to solve grass-roots contradictions with the rule of law thinking and the rule of law， which is in line with the local reality， the people's conscious use， and the convenience of the people， so as to provide experience and reference for all localities.

关键词：法治;基层矛盾;机制;人大;主导作用

Key words： rule of law;grassroots contradictions;mechanism;the National People's Congress;leading role

中图分类号：D267                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）25-0077-03

0  引言

当前，我国已步入“新时代”，社会正处于“转型期”，基层社会矛盾呈现出常态化、频发、复杂等特征，单纯依靠传统的矛盾化解机制已经不足以应对和处理常态化多元化的基层矛盾和群众诉求。面對这些如此复杂多变的基层矛盾，我们应怎样应对？从实践探索中发现，按法治框架解决基层矛盾机制无疑是一条非常值得学习借鉴的路径。下面，就以广东省惠州市博罗县人大常委会大力推进按法治框架解决基层矛盾试点工作实践为案例，希望能提供一点有用的经验。

1  按法治框架解决基层矛盾机制产生的背景

按法治框架解决基层矛盾机制，是认真贯彻落实中央依法治国方略，顺应社会发展需要，结合实际提出来的一种治国理政的新探讨，旨在倡导以法治思维和法治方式来有效化解基层矛盾，对于从源头上预防基层矛盾的发生，从根本上有效解决基层矛盾意义重大、影响深远，是实施依法治国方略的具体体现。

2012年5月，广东省人大常委会和广东省依法治省办公室正式发文，将“按法治框架解决基层矛盾试点工作”这项重任交给了惠州市博罗县，希望博罗县用几年时间初步探索出一条符合当地实际、人民群众自觉运用、便民高效的以法治思维和法治方式解决基层矛盾的新路子和长效机制，为全省提供经验借鉴。

博罗县在上级的认真指导下，迅速贯彻、大胆探索、积极推动，形成了较为有效的经验：一是在试点工作实践中首创“三三一”法治模式。即：第一级由村小组长-村治保会主任-村“法制副主任”进行排查调解;第二级由镇信访办-镇综治中心-镇法治工作领导小组进行排查调解;第三级由县信访局-县综治信访维稳中心-县法治工作领导小组进行排查调解;通过三级排查调解仍无法解决的，最终将案件移交法院，由当事人向法院提请诉讼。运用这种“三三一”法治模式，能有效促进基层矛盾的排查调解工作重心下沉、关口前移、责任清晰，充分调动基层干部的责任感和积极性，基本实现调解小矛盾不出村、调解大矛盾不出镇、调解不了的矛盾到基层人民法院按法治框架解决。二是积极倡导“以法为纲、以德为常、法德并举、长治久安”的综合运用“法德同治”的方式来治理社会。即：在“外”运用法律手段来约束公民的行为，在“内”通过电视、网络、讲座等群众喜闻乐见的手段宣传弘扬中国优秀传统文化，提高公民的思想道德素质。法治德治双管齐下，从源头上减少基层矛盾的发生。通过几年的努力，博罗县基层治理整体能力得到了很大的提升，为当地各方面平稳、健康、有序发展营造了良好的法治环境。2015年博罗被全国普法办授予第三批“全国法治县创建活动先进单位”称号。

2  博罗县人大常委会在试点工作中的主导作用

博罗县人大常委会作为当地法律监督部门和依法治县代管单位，同时也是按法治框架解决基层矛盾试点工作的牵头部门，在按法治框架解决基层矛盾试点工作中无疑扮演着关键角色，起到了十分重要的主导作用。在实际工作中，博罗县人大常委会充分发挥人民代表大会的制度优势和职能优势，积极推动这项工作的深入持续开展。

2.1 依靠党委领导，形成强大合力

按法治框架解决基层矛盾工作，可以说是一项涉及面广、结构错综复杂的庞大社会治理工程，它不是单靠某个部门或某个人就一段时间内就能完成的工作，而是涉及到整个地区各个方面各个环节、具有全局性和综合性的长期工作。在这一庞大的社会工程中，博罗县人大常委会就像是一根根“钢丝”，把人民群众这个“基石”和国家机关这个“上层建筑”二者紧密衔接起来，积极主导并推动着社会的良性运转。

①建立以党委为核心、人大代管、政府执行的“三位一体”按法治框架解决基层矛盾协同工作机制。一是坚持党委领导，确保人大常委会党组代管到位。及时成立了以县委书记为组长的领导小组和办公室，人大党组定期听取和检查试点工作，并及时向党委汇报，既做“监督员”又做“联络员”。二是坚持由人大常委会一把手直接分管，真正把试点工作当作人大份内事管起来。三是保障试点工作经费专款专用。上级和县级拨过来的试点工作经费都是直接到人大账户，由人大直接管理，并做到专款专用，为试点工作提供了坚实的经济保障。

②采取整体规划、上下联动、全面推进的方式全力推进试点工作的开展。博罗县人大常委会在县委的领导下，第一时间主持召开全县按法治框架解决基层矛盾领导小组工作会议和动员会，研究如何开展试点工作。同时，积极参与试点工作方案和任务分解表的起草工作，多次召集法治、司法、信访、综治等有关部门研究、起草、修改试点工作方案和任务分解表，从而形成了一个符合当地实际、可操作性强、目标明确、任务清晰的试点工作方案，为顺利开展按法治框架解决基层矛盾试点工作打下良好基础。

2.2 依托人大平台，提高法治意识

按法治框架解决基层矛盾是社会治理系统工程，与依法治国、平安建设和社会管理紧密相连，是社会治理和社会网格化管理非常重要的方面。从人大的职能和性质来看，人大具有权威性、协调性和监督性，这三个方面的特性都非常有利于按法治框架解决基层矛盾工作的开展，因此，依托人大的平台来开展按法治框架解决基层矛盾工作是十分必然的。

博罗县人大常委会在全力推进试点工作进程中，一方面是加大对全县各级领导干部的法治宣传教育，重点增强全体领导干部和国家公务员队伍的法律意识和法治观念，形成自觉尊法、学法、守法、护法、用法的社会氛围，促使各级领导干部和国家公职人员在日常工作中善用法治思维和法治方式来化解群众矛盾和纠纷，让社会管理和治理环节从原来的偏重事后处置向如今的更加重视源头预防和源头治理转变，实现从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。另一方面是充分利用人民群众的广泛性，综合运用法治与德治相结合的方式，通过召开人代会、开展法律讲座、开办道德讲堂等有效形式，着力培育人民群众的法治意识和用法律武器维护自身合法权益的行为习惯，让广大人民群众懂得依法维护和表达利益诉求、依法解决矛盾纠纷，使运用法律武器解决社会矛盾纠纷成为全社会的一种共识。

2.3 发挥主导作用，强化监督力度

在按法治框架解决基层矛盾工作中，公民的自觉守法是基础，行政部门的严格执法是核心，人大的有力监督是保障。如果监督不到位，这个工作就有可能流于形式。因此，博罗县人大常委会在保证党的领导的同时，积极发挥自身的主导作用，在工作中加大监督力度，认真行使好决定权、任免权、监督权“三权”，在按法治框架解决基层矛盾试点工作中把法律法规实施的监督放在突出位置。

2.3.1 發挥主导作用，依法行使重大事项决定权

以法治思维法治方式来处理社会问题、化解基层矛盾，是按法治框架解决基层矛盾的基本要求。在本行政管辖范围内，保证宪法、法律法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，对改革和建设中的重大事项和人民群众反映强烈的突出问题及普遍关心的热点难点问题及时作出决定，是人民代表大会及其常委会的一项重要职权。认真行使这一职权，对推进按法治框架解决基层矛盾工作进程将发挥重要作用。据悉，从开展按法治框架解决基层矛盾试点工作至今，博罗县人大常委会已组织对道路交通安全法、环境保护法、水法、水污染防治法、畜牧法、城乡规划法等30多部法律法规进行执法检查，围绕城乡经济发展、交通道路建设、水资源保护、环境综合整治、禽畜养殖整治等重大事项和教育、医疗、养老等社会热点难点问题进行视察、调研、检查共300多次，并作出了相关决议决定，较好地发挥了地方国家权力机关的职能作用，推动了当地经济社会平稳健康发展，从源头上减少基层矛盾的发生。

2.3.2 发挥组织保证作用，依法行使任免权

人大常委会选举、任命的干部主要是“一府一委两院”的组成人员，他们既是按法治框架解决基层矛盾试点工作的责任主体，又是法律法规的贯彻执行者。对“一府一委两院”组成人员进行有力有效的监督，是做好按法治框架解决基层矛盾试点工作的关键所在。在人事任免过程中，博罗县人大常委会坚决把好“任免关”：一是积极健全干部任免程序机制，凡任命干部，须进行宪法宣誓;二是开展国家公职人员任前法律知识考试，凡提请博罗县人大常委会任命的国家机关公职人员，必须在任前参加并通过法律知识考试;三是实行拟任免人员的前期审查制度，先由人大常委会选举联络任免工作委员会对任免事项的理由、手续、材料等一一进行严格审查，人大常委会党组再根据选举联络任免工作委员会的初审意见进行严格把关，表决通过后才提交人大常委会会议审议;四是实行依法表决制度，在人大常委会会议中，按照法定程序，采取候选人回避、人大常委会组成人员无记名投票的方式对候选人进行表决，且得赞成票数超过半数才能当选;五是推行表态制度，被任命的领导干部在通过任命后须在人大常委会会议中表态，增强其责任感和使命感。此外，还通过工委对口联系、听取专题报告、人大代表活动、国家公职人员向人大常委会年终述职等方式了解他们的履职情况，加强对“一府一委两院”公职人员的监督，从而促使他们依法行政、依法办事、公正司法，用法治思维和法治方式来解决基层矛盾。

2.3.3 发挥监督保障作用，依法行使监督权

人大通过行使监督权来确保人民群众的合法权益不受侵犯和矛盾纠纷得到有效解决，从而使依法治国方略真正落到实处。自开展试点工作以来，博罗县人大常委会认真贯彻党委决策部署，建立垂直排查横向调解、定期会诊办案、滚动包案、挂点督办等工作监督机制，积极开展“大排查、大下访、大包案、大调处”活动，对可能影响社会稳定的信访案件进行全面深入的垂直排查，对排查出来的案件实行造册登记、领导包案、跟踪督办，从而加强了对基层矛盾的排查和调处。

总之，按法治框架解决基层矛盾机制是一种有效的现代社会治理模式。基层人大在按法治框架解决基层矛盾机制中起着举足轻重的作用，需要依靠党委的领导、依托自身的平台、发挥自身的主导作用，才能逐步实现按法治框架解决基层矛盾问题的制度化和长效化，从而真正实现社会的长治久安。

参考文献：

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