深圳土地整备规划研究的实践与创新——以步涌社区土地整备项目为例

文｜深圳市城市规划设计研究院有限公司 杨妍

土地整备是深圳进入存量发展时期破解土地资源瓶颈，促进城市规划实施、实现高质量发展的一个重要举措。土地整备规划研究作为土地整备中平衡项目各方利益格局的重要手段，其公平性、合理性备受关注。深圳现行政策对土地整备规划研究的编制内容、成果形式等进行了详细规定，但对留用地指标价值如何核定，留用地指标如何与留用地规模、功能及开发强度挂钩等缺乏明确指引。在实际操作中每个项目都作个案化处理，加大了协商谈判的难度，也造成项目之间的不公平性。本文以步涌社区项目为例，以价值相当为原则，探索土地整备规划与留用地指标价值之间的内在联系，创新性提出解决路径，可为相似项目提供借鉴，为后续土地整备政策的完善提供支撑。

1深圳土地整备的概念与特点

土地整备是深圳首创的存量土地开发模式。广义的土地整备包括房屋征收和土地整备利益统筹两种模式。房屋征收主要针对公共基础设施用地，以政府强制征收为主，主要采用货币补偿方式；土地整备利益统筹则在更大的空间范围内实施，其本质是将各类无序的土地按照规划实施的要求重新进行边界划定和产权调整，实现土地的合理利用。近年土地整备来在政府的主导下，以协商谈判为基础，以利益共享为基本原则，综合运用规划、土地、资金、产权等政策组合拳，统筹解决整备范围内补偿安置问题并对零散低效用地进行整合、清理和再开发，实现了整备范围内的产权重构、利益重构、空间重构和社会发展重构。

2土地整备规划研究的目的及作用

深圳土地整备目前已形成“规划统筹计划、计划引导方案、方案指导实施”的工作管理机制。“方案”包括项目实施方案和土地整备规划研究两部分内容。

项目实施方案是土地整备中实施、开展补偿安置工作的依据，重点需明确实施范围、权属调查及确权、土地分配方案以及资金补偿方案。土地整备规划研究是平衡土地整备项目中各方利益格局的重要手段，以项目实施方案为基础，重点对留用地选址、规模、功能及开发强度等进行明确，以及对公共配套设施提出优化调整建议。

根据政策规定，经依法批准的土地整备规划研究视同对法定图则个案调整，可作为留用地协议出让的直接依据。因此，留用地规模及留用地规划条件成为利益博弈的核心焦点。土地整备规划研究也就显得格外重要。

3土地整备规划研究面临的困境

3.1未建立起留用地指标价值的评估体系，对指标落地缺乏明确指引

留用地指标是在土地整备中按相关政策核算并确认给原农村社区的经营性用地指标。项目范围内留用地指标由两部分组成：已批合法指标和核算的利益共享用地指标，前者往往有明确的约定功能，后者不带用地性质属性。

按现行政策，留用地指标需优先落在项目范围内，范围内无法安排的，可与本街道城市更新项目统筹处理，或直接落在本街道经济关系未理顺的已建成区并由原农村社区拆除重建。留用地指标的价值主要通过留用地的选址、规模、性质和开发强度体现。由于缺乏价值的评判标准，同样的指标在不同地方留用，产生的经济价值差异很大。原农村社区更愿意将指标用于高经济效益的居住、商业用地上；而政府更倾向保障产业用地，不对已批规划做过多调整，促进规划实施。能否争取留用更多的居住、商业功能成为土地整备中利益博弈的一个焦点。

3.2对留用地规划控制指标的确定缺乏明晰依据，土地整备规划研究的合理性和严谨性有待提升

根据《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》，留用地的用途应以经批准的法定规划为依据，但通过土地整备规划研究可以对法定图则强制性内容进行调整。通过调整留用地规划控制指标提升土地价值，使土地整备从“零和博弈”变为“正和博弈”。

对已批法定规划如何界定，是已批法定图则、土地整备规划还是其他规划，现行政策未明确；土地整备规划研究可对法定图则强制性内容进行调整，其调整的尺度该如何把控亦成为争议的焦点。

如果按已批法定图则落实留用地的用途，虽然城市整体规划建设更合理，但法定图则的编制基于城市战略，不同地区有不同的功能定位，这种功能差异会造成项目之间的不公平，甚至导致项目无法实施。

如果按土地整备规划研究来确定留用地的用途，虽然有利于项目本身的实施，但这种基于平衡多方利益的“就项目论项目”的做法，不利于城市总体发展。

4案例实践与创新

4.1项目概况

（1）项目背景

步涌社区位于深圳市沙井街道西北部。涉及土地整备用地33.5万m2。政府希望通过这次土地整备能打通区域主干路，改善周边交通条件；同时能备出较大面积产业用地。社区希望解决排涝河截污工程、外环高速征地等历史遗留问题，保障社区的合法权益，解决社区发展问题。本次土地整备规划研究的核心任务是运用“土地确权+用地规划”手段，重塑实施范围内的空间格局和利益格局，形成土地分配方案和留用地规划方案。

（2）现状特征

本项目实施范围内现已全部建成，建筑整体质量较差，开发强度较低，不具有保留价值。现状功能以工业为主，包含少量商业和旧村，在上位法定图则规划中功能亦以工业为主，包含部分公益设施和少量商业功能。

4.2项目挑战与创新

（1）如何落实留用地指标，既满足原农村集体的诉求，又有利于规划实施和产业用地收储？

步涌项目实施范围33.5万m2，其中12.9万m2用地现状为证载合法工业用地，按政策，核算留用土地规模为12.9万m2；18.5万m2未完善征（转）地手续用地通过利益统筹可以核算出3.6万m2利益共享用地指标，则步涌原农村社区的留用地指标为12.9+3.6=16.5万m2，占到实施范围的49.3%。

在法定图则中，实施范围内经营用地占比49%，合计16.5万m2，其中工业用地15.8万m2，商业用地0.7万m2；公益用地占比51%，合计16.9万m2。

留用地指标16.5万m2=法定图则内规划经营性用地16.5万m2，若严格按法定图则用地性质落实，原农村社区的合法用地指标可填满法定图则中规划的所有经营性用地，政府将无产业用地收储。

规划提出地尽其用，与用地功能、容积率调整等联动的方式，通过“局部调整留用地性质 + 减地不减建筑量”， 实现政府和原农村社区的利益共享。

（2）如何建立起留用地选址、规模、功能及开发强度与留用地指标价值相当的内在联系，公平公正的推动项目实施？

本次规划从建立“价值共识”入手，创新性提出：以法定图则为基础，协商谈判确定留用地选址、规模及用地性质；以法定图则调整前后留用地价值相当为原则，确定留用地开发强度。

本项目落实法定图则规划路网、公益设施、重大产业项目用地后，实际可以给原农村社区留用的用地仅有7.1万m2。我们需要建立起7.1万m2留用地功能及开发强度与16.5万m2留用地指标价值之间的内在联系，保障原农村社区的合法权益。在可供留用的用地中有4.1万m2用地位于一级工业区块线内，需落实工业，另外3万m2用地可调整为居住功能。在确定留用地规模及用地性质的基础上，通过开发强度来平衡各方利益。

若按法定图则用地性质落实，原农村社区的合法权益为：留用地16.5万m2，其中留用商业用地0.7万m2，留用工业用地15.8万m2；留用基础建筑量74.1万m2，其中工业建筑70.9万m2，商业建筑3.2万m2。要保障法定图则调整前后留用地价值相当，需建立起工业用地与居住用地、工业建筑与居住建筑间的价值换算关系。我们试图从政策和地价两方面探索。

现状用地分析图

现状建设分析图

留用地指标与留用地内在联系图

从政策方面寻找依据：参考《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）》，拟安置的工业用地规划为居住用地的，按工业用地规模的30%落实。本项目3.6万m2利益共享用地指标优先落在法定图则规划为商业、位于一级工业区块线内的工业用地上，12.9万m2合法工业用地指标按30%折算成3.9万m2居住用地指标，按政策核算，可留用基础建筑34.8万m2，其中商住建筑16.5万m2，工业建筑18.3万m2。

从地价方面校核价值：选取基准地价作为工业建筑与居住建筑价值换算的标准。实施范围内工业平均基准地价336元/m2，住宅基准地价1315元/m2，参考这两者基准地价比值25.6%，将原农村社区部分权益工业建筑置换居住建筑，可留用基础建筑35.0万m2，其中居住建筑16.6万m2，工业建筑18.4万m2。该结论与参考政策测算的结论基本一致。通过价值相当原则反推留用地上的开发强度，保障原农村社区的合法权益不受损。

最终，经过多方协商和研究，形成总体上维系上位规划，社区利益获得保障，政府产业空间获得落实，多方共赢的土地整备方案。

5结语

深圳土地整备一直在结合项目实际经验，一直在不断创新与完善。土地整备规划研究的核心作用是以规划统筹各方利益，促进空间资源整合，保障上层次规划实施。本文提出的以价值相当为原则，以法定图则作为留用地指标价值核算的基础，通过政策和地价双重校核，确定留用地功能及开发强度的做法，仅仅是对留用地指标与留用地功能及开发强度挂钩机制的一种探索，该种做法对个别极端现象具有一定的局限性，比如法定图则中规划的用地均为公益设施用地时。土地整备的配套政策规则还需要在实践中不断完善。

法定图则（局部）

多方协商的留用地方案